从战略高度重视“十二五”期间首都人口规划

　　人口问题已成为制约首都全面协调可持续发展的重大问题，同时又是影响经济社会又好又快发展的关键因素。当前本市面临的能源、交通、就医、就学、就业、居住、治安等突出问题，尤其是首都经济社会的长远发展，无不与人口规模、结构、分布及人口管理密切相关。因此，人口问题，不仅关系首都城市功能定位的实现，也关系到“人文北京、科技北京、绿色北京”战略构想的实现，它始终是首都现代化、城市化进程中不容回避的重大现实问题。据估计，“十二五”期间，首都人口将突破常住人口1800万的关口，部分人口发展指标将处在重大转折期，人口问题将比“十一五”时期更为凸显，人口要素将呈现出互动、依赖甚至更加复杂的局面，人口自身发展问题聚集叠加，并且与资源环境、经济社会发展相互交织，将对首都经济社会发展乃至社会和谐稳定产生重大影响。为适应首都人口与发展的新形势变化，“十二五”时期，市委、市政府一方面要立足当前，采取切实有效的保障措施，解决现阶段首都人口发展过程中的突出矛盾和主要问题；另一方面，要着眼长远，抓住首都经济社会发展及人口转变的机遇期，进一步明确今后的人口发展思路，科学制定人口发展规划，为实现首都经济社会发展战略构想创造良好的人口环境。

　　我认为，“十二五”期间是首都人口与发展的重要战略机遇期。一是树立了以人为本的科学发展观的先进理念，将为首都统筹解决人口、促进人的全面发展奠定了良好的基础，为人口环境的优化提供了良好的时代背景和理论基础。二是首都保持了持续、快速的经济增长，将为优化人口环境提供坚实的物质条件和充足的经济动力。三是首都城市功能定位的确定也呼唤与之相适应的首都人口环境。

　　当然，我们必须清醒地认识到，“十二五”期间首都经济社会发展也面临着诸多的人口问题挑战，其中主要包括：

　　一是各级政府对人口规划的重要性认识并不统一，统筹解决人口问题的长效机制尚未构建。个别区（县）及相关部门对人口规划在整个经济和社会发展规划中的地位和作用认识不足，人口规划的实际执行不容乐观，由此导致一些领导缺乏积极应对首都人口问题的战略意识，对人口问题把握不准，人口规划工作难以取得既定的实效。

　　二是常住人口规模增长过速，区域承载能力面临严峻挑战。改革开放以来，北京市常住人口规模增长速度飞快，1978年北京市常住人口仅有871.5万，2008年北京市常住人口达到1695万人，常住人口密度达1033人/平方公里。常住人口规模迅速膨胀将严重考验北京市的区域承载能力，尤其是对北京市的水和土地资源以及公共交通和环境构成巨大压力。

　　三是常住人口基本公共服务均等化战略推进艰难，人口综合素质有待提高。当前北京市的基本公共服务在城乡、区县、部门和不同人群之间存在较大的不均衡。在城市功能定位的层面，核心区、拓展区、发展新区和生态涵养区在教育、卫生、社会保障及公共基础设施等资源和服务上，表现出明显的地区差异。一些地区人口素质提高的幅度与其经济社会发展的客观要求有着明显的差距。

　　四是现有人才结构与首都城市发展的定位存在差距，创新型人才聚集工程有待实施。根据《北京市中长期科学和技术发展规划纲要》，到2020年，北京将建设成为国际先进的创新型城市，届时高素质、高技能人才队伍将在首都自主创新中发挥核心作用，而北京也将成为世界创新型人才聚集和产生的高地。但是，目前北京市人才结构总体上与首都建设国际先进的创新型城市尚有较大差距，这在很大程度上影响了城市竞争力。

　　五是流动人口大量聚集，流动人口服务管理体制和调控手段有待进一步调整。改革开放以来，首都流动人口急剧膨胀，1978年首都常住外来人口仅有21万，而2008年首都常住流动人口达465.1万，近乎占常住人口的1/3。如此规模庞大的流动人口聚集，向首都人口规划和人口服务管理提出了更大的挑战。

　　六是区域人口分布不平衡，产业政策对城乡就业和人口分布的带动作用有待强化。首都人口分布严重不均衡，从人口总量上来看，2008年朝阳和海淀常住人口分别是308万和293万，是首都人口总量最多的区，而朝阳、丰台、石景山和海淀四个城市功能拓展区人口总量达835.6万，占北京市常住人口一半多；从人口密度来看，2008年首都功能核心区人口密度为22546人/平方公里，城市功能拓展区为6954人/平方公里，而城市发展新区为748人/平方公里，生态涵养发展区为206人/平方公里。因此如何通过产业政策引导人口合理均衡分布和有序流动将是未来首都人口调控的重点。

　　七是常住人口规模控制目标被突破，人口规划目标和信息平台建设需有制度化保障。随着2009年常住人口规模直逼1700万，距离《北京城市总体规划（2004-2020）》提出的2020年北京市常住人口总量目标1800万越来越近。因此，适时调整人口规划目标，建立制度化的人口规划和人口信息平台势在必行。

　　我认为，“十二五”期间首都人口规划编制的主要思路需要做四个方面的重大转变：一是人口规划的目标应该由以往的单一人口数量向人口数量与人口结构并重方向的转变；二是人口规划的对象应该由以往的户籍人口为主向常住人口为主方向的转变；三是实现人口规划的手段应该由以往的行政与经济为主向行政、经济、法律、社会等综合途径方向的转变；四是人口规划的内容应该由以往的粗线条管理为主向精细化服务为主的转变。

　　因此提出几点建议：

　　第一，统一领导认识，切实做好“十二五”人口规划的编制，并强化监督与评估。要加强各级领导对人口规划重要性的认识，强化人口规划在整个经济和社会发展规划中的基础性、决定性地位，改进国民经济与社会发展的评价指标，并进一步加强人口发展中长期规划的研究和制定，探索并实施人口发展的区域规划，使区域性的人口与经济社会发展更加协调。要特别重视对人口规划执行的监督和评估，及时根据实际情况变化调整人口规划的主要指标，确保人口规划的执行力和严肃性。

　　第二，积极争取中央以及周边省市的支持，共同推进区域人口均衡发展。要争取中央对首都人口规划编制的支持，加强与中央部门在编制人口规划中的沟通与合作。要加强首都人口的宏观调控，实现人口在各个区县合理和均衡分布以及有序流动。要加大与周边省市区域经济社会发展的通力合作，推进京津冀地区人口均衡发展。

　　第三，注重部门以及区县参与，构建统筹解决首都人口问题的长效工作机制。要加强人口管理部门与其他部门的合作，着力于在大人口观指导下实现人口问题联合共管，协同合作，而且要提高各个区县统筹解决本辖区人口问题的积极性和主动性，构建首都人口问题的长效机制。

　　第四，创新人口服务管理体制与机制，构建以人口管理为基础的公共服务管理体系。要创新人口服务管理工作载体，探索人口服务管理的新体制和新机制，逐步将人口服务管理纳入改善民生的总体部署，建立并完善以“关注民生、重视民生、保障民生、改善民生”为主导的民生公共服务管理体系，加强服务型政府建设。

　　第五，完善法规政策的总体设计，加强政策协调，形成首都多元人口规划目标。树立“大人口政策”意识，从宏观上加强人口政策法规的总体设计，注重与人口政策紧密相关的产业发展政策、劳动力市场政策、住房政策、就业政策、社会保障政策、老龄政策、扶贫政策、户籍政策、教育政策、卫生政策、计划生育政策、男女平等政策之间的协调，构筑首都多元化人口规划目标体系。第六，构建人口信息化的平台，积极推动人口信息平台的建立，探索与综合治理部门的数据共享途径，逐步解决人口信息收集难的问题。要逐步建立常住人口信息化平台，在实现居住证模式的基础上逐步实现人口数据在部门之间共享，探索解决人口数据多、乱、不准的有效途径，逐步推进人口数据收集上的部门合作，并加快实现人口数据的信息化、网络化、科学化和公开化。

　　（作者系北京市政协委员、北京大学社会学系教授，界别：九三学社）