城乡接合部成“贫民窟” 形象脏乱差管理近真空

　　打破“不完全城市化”束缚

　　记者采访部分城市管理学专家、人口学专家认为，大城市城乡接合部地区存在的问题，实际上反映出我国城市化进程中“不完全”、非正规的特征，要从根本上解决这些城镇化的难点，必须打破“不完全城市化”束缚，实现流动人口有条件、有秩序、低成本向城市转移。

　　复旦大学人口研究所所长王桂新教授指出，我国大量农村人口迁向城市，并常住城市就业、生活，但他们无法在社会保障、公共服务以及政治权益等方面得到与城市居民同等的待遇，甚至在工作上也同工不同酬，由此形成的“不完全城市化”状况，极有可能使原来的城乡二元结构，演变成“城市内部二元结构”。

　　北京市社会科学院助理研究员张真理认为，城市人口规模的变迁实际上是城市社会经济发展的一部分，一些城市流动人口规模控制目标屡设屡破的事实说明，对流动人口实施“排斥”的政策需要进行调整，一旦流动人口成为了城市边缘人，将导致新的城市贫困人口增加，形成城市化的新矛盾。

　　国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁、华东师范大学现代城市研究中心主任宁越敏等专家建议，应稳妥有序地改革户籍管理制度，逐步分期分批有条件地解决长期在城镇务工就业的流动人口进城定居落户问题，特别是允许携家眷长期在城镇务工就业的外来人口办理城镇落户手续。同时，积极推进流动人口待遇市民化，使其在就业、教育、住房和社会保障等方面，享有和具有本地户籍的市民平等的待遇。

　　地处长三角核心区的浙江省嘉兴市进行了积极的探索。这个拥有180万流动人口的城市，从2007年开始实行新居民居住证制度，流动人口根据在本地工作时间长短、技能高低、贡献程度，申领不同的居住证，享受相应的社会保障和公共服务，同时专门成立了新居民事务局，作为市政府直属的事业单位，负责为流动人口提供就业、子女教育、就学、文化、居住和维权等一系列服务，受到流动人口的欢迎，城市也没有因此而引发流动人口的大规模涌入。

　　避免城镇化进程中出现“贫民窟”现象

　　应发挥城乡接合部在推进城镇化发展、低成本吸引流动人口进城就业和定居的重要功能，大力发展小城镇建设，实现农村人口向城市人口的转化。

　　面对我国特大城市和大城市的城乡接合部，是流动人口的主要集中居住区的现实，一些专家提出，应发挥城乡接合部在推进城镇化发展、低成本吸引流动人口进城就业和定居的重要功能，大力发展小城镇建设，实现农村人口向城市人口的转化。

　　首先，探索集体土地用地制度改革，为流动人口进城定居创造条件。在采取严格保护耕地的措施下，在城乡接合部地区探索集体建设用地使用权的改革模式，允许农村集体经济组织和农民在集体建设用地和宅基地建设流动人口住宅，出租或者转让给流动人口使用。或通过挖潜改造旧镇区，进行迁村并点，解决小城镇建设用地问题。

　　其次，通过科学的规划，走出城乡接合部城镇化发展的独特道路，避免其他发展中国家在城镇化进程中出现严重的“贫民窟”现象在我国被复制。部分专家提醒，规划要注意到我国低收入的农村人口进入城镇落户，无法承受高成本的规划设施，防止城镇发展中过多地注重形象、政绩工程，防止超标准修建不切实际的大马路、大广场、大公园和政府办公区，进而抬高城市门槛，拉大城乡差距，限制农民进城的倾向。

　　第三，允许城镇公共基础设施向流动人口集中居住的农村集体建设用地延伸，改善中心城市城乡接合部的小城镇流动人口集聚区的居住、生活条件和基础设施。根据农村人口需要低成本向城镇转移的特点，安排城乡接合部的流动人口居住区以较低水平的基础设施条件，匹配廉价的出租屋，并相应地配套适用的公共基础设施标准，使这些接纳流动人口集中居住的区域逐步向功能完善的现代城市覆盖区过渡。

　　采访中，一些专家指出，打破“不完全城市化”束缚，推进城镇化发展，必须破除“五个担心”。

　　一是推进城镇化并不会导致“贫民窟”的出现。虽然部分发展中国家在城镇化加速发展时期都出现了大量的“贫民窟”，但在我国可以通过户籍管理制度的逐步改革，有序有条件地分期分批解决流动人口进城定居落户。目前在部分城乡接合部地区确实出现了比较严重的治安和环境问题，造成这种现象的原因主要在于他们处于流动状态，并没有纳入正常的公共服务范畴。

　　二是推进城镇化进程并不会浪费耕地资源。目前，全国进城务工就业的流动人口，已经集中或者分散居住在城镇的各个角落，或者居住在城乡接合部农村集体建设用地上的出租屋，并没有引发新的占用耕地问题。即使是有序地促进流动人口进城定居，也可以更多地采用租房的方式，低成本地进入城镇。

　　三是流动人口进城并不会成为社保的负担。相反，流动人口进城后可以缓解城市老龄化带来的社保资源不足等问题。据城市和小城镇改革发展中心调研，目前农民工平均年龄为28岁，距社保最终支付期还有32年，现在缴纳社保基金，只是为城镇老龄人口做贡献。

　　四是流动人口进城定居和就业，可以缓解城镇公共资源闲置和过剩的问题，不会影响公共资源的供给能力。目前不少城市以需要支付的公共服务成本过高为由，拒绝将流动人口纳入财政经常性支出项目。但是，随着城市人口增长水平的下降，公共资源已经不同程度地出现了过剩。

　　五是流动人口进城就业和城镇居民的就业互为补充，甚至还会创造新的就业机会，不会对就业产生过大冲击。据北京市流动人口管理办公室统计，北京市流动人口就业主要集中在建筑业、餐饮业、家庭服务业和大量劳动密集型产业。而城镇居民则在专业技术、办事人员等方面的就业比重显著高于流动人口。而且，当大批流动人口进城定居，集中居住，带来城镇人口密集度的增加，会创造更多的服务业就业机会。