扶贫办：新阶段扶贫开发工作形势及总体思路

　　2009年是实施《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》（简称《纲要》）的关键一年，国家实行新的扶贫标准，扶贫工作进入一个新阶段。面对国际金融危机冲击，全国扶贫系统在中央、地方政府及有关方面的大力支持下，强化措施，突出重点，完善机制，扶贫开发工作取得了新的进展。2009年中央财政扶贫资金投入197.3亿元，比上年增加30亿元，增幅和增量均为1998年以来的最高水平。地方各级政府财政扶贫投入也有较大幅度增长，达到90亿元；2009年预计完成18800个村整村推进，其中“三个确保”贫困村9000个；国务院扶贫办和民政部、财政部、统计局、残疾人联合会在11个省（区、市）的20个县，开展了农村最低生活保障制度和扶贫开发政策（简称“两项制度”）有效衔接试点。全国有20个县共有335个乡（镇）、5860个行政村开展了试点。受国际金融危机影响，2009年全球贫困人口预计增加1亿，而我国减贫形势却比较平稳。2009年前三季度全国重点县农民人均现金收入实际增长9.6%，高于全国平均水平0.4个百分点。

　　新阶段扶贫工作的特征和挑战

　　目前，我国经济社会发展正处在新的历史起点上。新阶段扶贫开发工作背景发生巨大变化，面临着新的形势和任务。

　　党的十七大提出确保到2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标，绝对贫困现象基本消除是一项重要指标。让贫困人口共享改革发展成果，赋予扶贫开发新的定位。确立统筹城乡发展的方略，贯彻“以工促农、以城带乡”的方针，使我国的扶贫事业呈现出专项计划扶贫与惠农政策扶贫、社会各界扶贫等多方力量、多种举措有机结合、互为支撑的“大扶贫”新局面。国家工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化加快推进，既为贫困地区和贫困人口发展提供了新的机遇，也面临新的风险和挑战。

　　由于环境和背景的变化，新阶段扶贫工作呈现出三个明显特征：一是在扶贫对象瞄准上，过去主要瞄准绝对贫困人口，同时关注低收入人口，现在要对低收入人口全面实施扶贫政策。二是在制度安排上，过去主要是开发式扶贫，现在全面建立农村最低生活保障制度，不断完善以扶老、助残、救孤、济困为重点的社会救助体系，进入了开发扶贫和生活救助“两轮驱动”的新阶段。三是在主要任务上，过去扶贫开发的任务比较宽泛，现在行业扶贫力度不断加大，专项扶贫的重点是提高贫困人口综合素质和发展能力，更要强调进村入户。

　　在新形势和任务面前，必须清醒看到，我国仍处在社会主义初级阶段，经济社会发展的总体水平还不高，人均收入水平较低，制约贫困地区和贫困人口发展的深层次矛盾依然存在。

　　一是贫困人口在持续减少，但致贫因素较多且复杂、返贫压力增大。按照新的扶贫标准（每人年收入1196元），我国农村扶贫对象4007万人，占农村总人口的4.2%，绝对量依然庞大。按国际标准（每人每日1美元），贫困人口数量更多。同时返贫问题更加突出，短期贫困人口约占贫困人口比例的三分之二。

　　二是贫困地区农民收入增长较快，但收入差距扩大。城乡居民收入绝对差距已经超过万元。东中西部农民收入差距在扩大，各区域内部收入差距也在扩大。在贫困地区，一些县县级财政收入的高增长掩盖了农民收入低增长，城镇繁荣掩盖了农村落后，少数富裕大户掩盖了多数人收入不高，相对贫困现象日益凸显。

　　三是贫困地区落后面貌总体改善，但发展不平衡问题十分突出。少数扶贫重点县超常规发展，但边远地区的交通、饮水、上学、就医、住房等问题依然困扰群众生活。公共服务均等化的薄弱环节基本在贫困地区，重点生态环境保护区农户的生计问题没有稳定解决。

　　四是部分地区已经实现整体脱贫，但是特殊类型地区和特殊群体的贫困问题仍积重难返。西部地区主要问题集中在民族地区和边境地区，中部集中在革命老区和山区。2008年五个民族自治区和云南、贵州、青海三省的贫困人口，占全国农村贫困人口的比重为39.6%，且呈上升趋势；贫困发生率11.0%，比全国平均水平高6.8个百分点。农村残疾人贫困面比较大，实现脱贫致富受到多重制约。

　　五是贫困地区生态环境恶化趋势总体得到初步遏制，但生态环境保护区的农民生计问题还没有稳定解决。面对新形势、新任务，扶贫开发工作需要改善和加强。扶贫对象瞄准和标准调整机制需要完善，重点工作区域需要适当调整，资金投入和管理需要强化。开发扶贫和救助扶贫有效衔接，行业扶贫和专项扶贫有机结合，经济社会政策与人口政策相互协调，生态、资源、社会等方面补偿政策全面落实，需要各方面积极配合。总之，对于全面建设小康社会过程中的扶贫开发，对于大扶贫格局中的专项扶贫工作，还需要更深入的研究和探索。

　　新十年扶贫开发的总体思路

　　改善和加强新阶段扶贫开发工作，要深入贯彻落实科学发展观，全面贯彻落实党的十七大和十七届三中、四中全会精神，将扶贫开发作为长期历史任务，纳入国民经济社会发展中长期规划。编制新十年扶贫开发纲要和“十二五”相关规划，要把握好以下总体思路和重大原则：

　　一是把基本消除绝对贫困现象和缓解发展差距作为奋斗目标。着力转变发展方式，促进贫困地区经济加快增长，有效提高公共服务均等化水平，明显改善集中连片和特殊类型贫困地区的发展环境和条件。努力缓解发展差距扩大趋势，确保重点县农民人均纯收入年均增长幅度高于全国平均水平，逐步提高贫困人口健康生活水平和稳定发展能力。

　　二是把坚持开发式扶贫方针作为根本保证。坚持国家扶持和自力更生相结合；发挥中央和地方两个积极性；实现开发扶贫与救助扶贫有效衔接，专项扶贫和行业扶贫有机结合，资源利用和生态环境保护相互协调，扶贫开发与计划生育相互促进；坚持政府主导，扩大社会参与；继续增加财政投入，促进财政与金融资源有机结合。

　　三是把尽快解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富作为首要任务。将扶贫标准以下有劳动能力的人口作为扶贫开发对象，对低收入人口全面实施扶贫政策，进一步完善国家扶贫标准调整机制，适当扩大扶贫覆盖面，巩固扶贫效果，有效遏制返贫。鼓励有条件的省区市自定扶贫标准。对少数民族、妇女、残疾人等特殊贫困群体加大扶持力度。

　　四是把革命老区、民族地区、边疆地区作为优先地带。在中西部地区继续确定国家扶贫开发工作重点县，并实现动态管理。实施有差别的区域扶贫政策。“十二五”期间，国家选择部分贫困程度深、有代表性的集中连片地区，制定专项规划，加强资源整合，开展扶贫攻坚；各省亦可结合本地实际，确定集中连片贫困地区开展攻坚。继续对边境地区和少数民族聚居区的贫困乡、贫困村给予重点扶持。

　　五是把提高农村贫困人口自我发展能力作为工作重点。把特殊类型和集中连片贫困地区综合治理放在突出重要位置。依托扶贫规划，大力整合资源，推进连片开发、整村推进，因地制宜开展移民扶贫。支持贫困地区减灾避灾特色优势产业发展，开展劳动力技能培训，提高贫困农民收入水平和就业能力。发挥科技扶贫作用，完善信息化、社会化农村科技服务体系，加快推广农业先进实用技术。

　　六是把政策支持和部门协作作为重要保障。中央财政继续提升扶贫开发的投入水平，增加对中西部地区公益性项目投入。地方政府也要根据财力状况逐步加大投入力度。逐步建立财政扶贫资金稳定增长机制。加大金融扶贫工作力度，深化扶贫贴息贷款管理体制改革，大力扶持和发展贫困地区微型金融机构。逐步加大中央财政对贫困地区一般性转移支付力度，探索建立有利于贫困地区发展的资源开发补偿政策。进一步明确行业部门的扶贫责任。根据扶贫开发的总体目标，分解和明确部门任务。有关部门在安排农业基本生产条件、基础设施、社会事业、产业发展、土地整治、人口发展、生态和社区环境等投资和项目时，应优先照顾贫困地区，并采取切实措施，进一步加大支持力度，促进当地经济社会加快发展。

　　2010年的扶贫工作重点

　　2010年是我国扶贫开发承上启下的关键一年，既要确保《纲要》目标任务的实现，又要制定新十年扶贫纲要和“十二五”扶贫相关规划。中央农村工作会议已对2010年农村工作做出具体安排，对扶贫开发提出明确要求。国务院扶贫开发领导小组全体会议对确保完成《纲要》目标任务、谋划新十年扶贫纲要也做出了全面部署。我们要认真学习，深刻领会这两次会议的精神，在具体工作中贯彻落实。

　　（一）组织编制2011－2020年国家扶贫开发纲要和“十二五”扶贫相关规划

　　在深入调研和总结的基础上，加强理论和政策研究，制定2011－2020年扶贫开发纲要，把扶贫开发纳入国民经济和社会发展规划。各省区市也要编制本地新十年扶贫纲要。

　　同时，要组织编制“十二五”专项扶贫规划。国务院扶贫办已与发改委、财政部商定，共同编制整村推进、扶贫易地搬迁两个规划，研究跨省的典型集中连片贫困地区试点规划。各省区市扶贫办要认真组织并切实抓好本省“十二五”相关规划的编制工作，同时力争与发改委、财政部门联合制定其它扶贫专项规划。“十二五”期间，每个省区市都应对1-2片贫困程度最深的集中连片地区制定综合治理规划。

　　（二）全力抓好专项扶贫重点措施

　　一是加大整村推进力度。2009年全国要完成2万个村整村推进任务，其中“三个确保”村8650个。山西、湖北、陕西、河南、贵州、河北、江西、安徽等“三个确保”任务比较重的省，要继续加大力度，采取有效措施，坚决完成“三个确保”任务。

　　二是继续开展贫困地区劳动力培训。2010年“雨露计划”应适当调整，重点支持“两后生”农业适用技术培训和职业技能培训。要研究提出农村贫困家庭子女接受职业、技能教育再补贴的具体办法。各省区市扶贫办也要继续推进这方面的工作，要根据贫困地区劳动力培训需求和企业用工结构，实事求是地制定培训计划。

　　三是大力培育和发展特色优势产业。在整村推进基础上以县为单位，资源整合，连片开发，加快县域经济发展，辐射、带动贫困农户增收。在产业选择上，要充分考虑防灾避灾因素，因地制宜发展设施农业。采取有效措施扶持贫困地区的龙头企业，发挥龙头企业带动作用。继续开展贫困村互助资金试点，解决产业化过程中贫困农户贷款难问题。发展多种形式的农民专业合作组织，促进贫困农户在产业化过程中受益。

　　四是积极稳妥推进移民扶贫。据统计，目前全国还有1000万左右贫困人口需要移民。各省区市要研究制定移民扶贫规划，千方百计整合资源，提高补助标准，使需要搬迁的扶贫对象搬得出、稳得住、逐步能致富。同时，配合住房和城乡建设部，做好农村贫困户危房改造工作。

　　五是加大对集中连片和特殊类型贫困地区的扶持力度。继续推进四川阿坝州扶贫开发与综合防治大骨节病、新疆阿合奇边境扶贫、贵州威宁晴隆石漠化综合治理、西藏溜索改造、云南富宁县山瑶扶贫、甘肃庆阳绒山羊产业等试点工作。加快汶川地震灾区贫困村恢复重建步伐。

　　六是继续加大东部地区扶贫工作力度。尽管东部发展较快，但也还有少量连片贫困区域，部分地区和人口的相对贫困问题还相当突出，发展差距在继续扩大。要在现有基础上，加大扶贫投入力度，提高工作水平，并继续为全国扶贫开发探索新路子。

　　（三）进一步完善扶贫工作机制

　　一是扩大“两项制度”有效衔接试点。2010年力争将试点范围扩大到所有国家重点县，东部省根据实际情况自行确定。各省区市要提前做好准备，尽快成立试点工作领导小组，明确负责这项工作的领导和处室。扶贫办要主动与有关部门协调，抓紧制定扩大试点的工作计划和具体方案。要认真研究本地情况，分析扩大试点中可能出现的困难和问题，提出应对措施。对试点工作总结会大家有什么想法和意见，可随时与我办政策法规司联系。

　　二是对低收入人口全面实施扶贫政策。扶贫办正在起草《关于对农村低收入人口全面实施扶贫政策，进一步做好扶贫工作的意见》，待报经同意后，各地要全面贯彻落实。逐步提高财政扶贫资金用于支持优势特色产业发展和提高农民素质的比例，重点支持连片开发和整村推进、贫困家庭劳动力转移培训、产业化扶贫、扶贫易地搬迁、贫困村互助资金试点等项目，要安排更多资金直接扶持到贫困户。紧紧瞄准贫困人口，加大支持力度。

　　三是加强对贫困人口的监测。国务院扶贫开发领导小组全体会议原则同意，为更合理地确定新阶段的扶贫标准，在按现行标准开展工作的基础上进行探索，对农民人均纯收入四分之一以下农村人口进行监测，为完善扶贫标准调整机制提供基础和依据，并适时进行系统测算与评估。各省区市要配合做好相关工作。

　　（四）进一步推进社会扶贫和国际交流合作

　　一是制定并落实《中央国家机关和军队等单位定点扶贫工作制度》，确保定点扶贫工作的持续性。二是推动东西扶贫协作向规范化、制度化方向发展，协作双方要加大帮扶协作力度。三是大力推动企业参与扶贫工作，特别要引导民营企业发挥作用，促进贫困地区产业开发，实现互利共赢。四是加强与军队和武警部队的沟通，促进他们参与扶贫工作。五是积极搭建对接平台，鼓励和支持社会团体、民间组织参与扶贫开发。六是配合我国总体外交工作，继续采取培训、交流等形式，促进与国际社会减贫和社会发展经验的分享。

　　切实加强扶贫队伍建设

　　完成今年及新阶段的扶贫工作各项任务，必须加强扶贫队伍建设。全国扶贫系统干部职工要认真贯彻党的十七届四中全会精神，结合深入学习实践科学发展观活动，把党和政府、社会各界对贫困地区、贫困群众的支持和关心转化为具体行动，坚定信心、锐意进取，扎扎实实做好各项工作。

　　（一）统一思想认识，务求工作实效。首先要统一认识。扶贫系统的干部要把思想认识统一到中央对明年经济工作的总体要求上来，统一到国务院扶贫开发领导小组全体会议精神上来，深刻认识做好扶贫开发工作的重大意义和现实紧迫性，准确把握工作重点，不断强化政策措施，团结一心，共同努力，务必取得新的成效。二是要执政为民。要把千方百计对低收入人口全面实施扶贫政策作为扶贫系统执政为民的出发点和落脚点。大力弘扬理论联系实际、密切联系群众、求真务实、艰苦奋斗的作风。树立正确的政绩观、利益观，努力克服形式主义、官僚主义。要通过开展广泛的调查研究，切实提高思想认识水平、政策水平和工作水平。要进一步增强群众观念,尽可能设身处地，多从贫困群众的角度考虑问题，坚持真诚倾听他们的呼声，真实反映他们的意见，真情关心他们的疾苦，真心实意地为他们解难题，办实事。要努力防止国家扶贫政策的流失，让贫困群众多得实惠。三是要增强责任意识。要以高度的责任心、扎实的作风、无私奉献的精神，恪尽职守，努力工作。要以对党和人民事业高度负责的态度，积极主动，勇挑工作重担，在问题面前不回避,压力面前不躲闪,困难面前不推拖,挑战面前不畏惧，扎扎实实地做好每一项具体工作。要在全国扶贫系统大力倡导踏实、扎实、求实、务实的良好作风。

　　（二）加强廉政建设，增强自律意识。从全国扶贫系统的情况看，廉政建设工作总体是好的，但也存在一些问题。个别干部因贪污受贿、虚报冒领违法违纪，个别地方因违规使用扶贫资金被媒体暴光，造成不良影响。搞形象工程、挤占挪用、逆向整合、侵蚀贫困群体的合法权益等问题都要引起高度关注和警觉。要加强扶贫系统反腐倡廉建设，督促广大党员、干部特别是领导干部严格遵守廉洁自律的各项规定。对群众反映比较集中的问题及事件，必须高度重视，认真对待，严肃查处。要切实汲取教训，引以为戒，自觉加强个人修养，提高自我约束能力。要带着对贫困群众的感情，正确使用手中的权力，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。

　　（三）强化业务基础，提高工作效率。扶贫开发是一项专业性、综合性很强的工作。因此，需要有一支吃苦耐劳，业务精湛，爱岗敬业的干部队伍。要加强学习，对于中央新的精神、国务院各部门的相关政策、上级机关的指示，要认真领会，吃准吃透。要努力加强各项业务基础建设，积极开展多种形式培训，不断提高干部业务素质。