“两型社会”试验区的体制机制创新

　　编者按：根据世情和国情，我们党提出了节约资源和保护环境的基本国策。胡锦涛总书记提出要“努力建设资源节约型、环境友好型社会”。同时，把建设资源节约型和环境友好型社会确定为国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务。2007年12月，国家发展和改革委员会批准中部地区的武汉城市群和长沙、株洲、湘潭城市群为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区，并要求它们通过改革与创新形成新的体制机制，为推动全国改革、实现科学发展与社会和谐发挥示范和带动作用。

　　项目简介：2008年度国家社会科学基金重大招标项目《全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区体制机制创新研究》，项目批准号：08&ZD042。由湖南商学院主持，中南财经政法大学、湖南省社会科学院和湖南省经济研究信息中心等单位参与研究，由湖南商学院党委书记欧阳峣教授担任首席专家。项目的总体构想是以科学发展观为指导，设计“两型社会”建设综合配套改革试验区体制机制创新的目标，研究政府管理、产业引导、资源节约、环境保护和科技支撑等方面的体制机制创新，为资源节约型和环境友好型社会建设发挥示范和带动作用。

　　追求资源节约和环境友好是当今世界经济发展的基本趋势，节约资源和保护环境是我国的基本国策。改革开放以来，我国工业化、城市化迅速推进，但是，“增长优先”战略的实施带来了突出的问题，资源浪费和生态破坏已经严重制约着经济社会的健康发展。我们党以科学发展观为指导方针，在深刻分析我国工业化、城市化进程中遇到的矛盾和问题的基础上，遵循全面协调可持续发展的基本要求，提出了建设资源节约型和环境友好型社会的战略。胡锦涛总书记强调：“必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置。”显然，科学发展观与“两型社会”建设战略具有内在的逻辑关系，科学发展观是战略指导思想，“两型社会”建设战略是经济社会发展的具体战略。科学发展观与“两型社会”建设战略，是指导思想与实践战略的关系，是战略思想与战略决策的关系，“两型社会”建设战略是贯彻落实科学发展观的逻辑必然。

　　党的十七大报告指出：“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”这一科学论断，是对科学发展观思想内涵最全面、最深刻而又最鲜明的概括。全面协调可持续，这是科学发展观的基本要求。首先，科学发展观的一个基本要求就是可持续发展，实现可持续发展就必须走低消耗和循环经济的道路，从而需要建设资源节约型社会。从科学发展观到可持续发展要求，再到资源节约型社会，这是一根具有客观必然性的逻辑链条。其次，科学发展观的另一个基本要求就是人与自然协调发展，实现这种协调发展就必须尊重生态规律，走绿色发展的道路，从而需要建设环境友好型社会。从科学发展观到人与自然协调发展要求，再到环境友好型社会，这也是一根具有客观必然性的逻辑链条。显然，科学发展观的两个基本要求，必然推演出建设资源节约型和环境友好型社会的战略决策。“两型社会”建设，就是将可持续发展和协调发展的要求有机地结合起来，以降低经济社会发展的资源环境代价为目标，通过政府和市场调控的手段，构建低消耗的生产体系、理性消费的生活体系、持续循环的资源体系以及绿色和谐的环境体系。

　　（作者单位：湖南商学院）

　　推进试验区的体制机制创新

　　李定珍

　　体制是指国家机关、企事业单位在机构设置、隶属关系和权力划分等方面的体系、制度、方法形式的总称。机制主要指社会系统的内在结构以及要素之间的组合、联系、运作的方式和相互作用的机理。体制创新的基本含义是，基于经济社会发展过程中出现的新情况、新特点和新要求，通过总结原有体制的实践经验，借鉴国外或发达地区的先进经验与成熟体制，对原有体制进行改进、完善与创建的行为过程。机制创新的基本含义是，为优化系统各构成要素的组合，充分发挥各构成要素的作用，提高系统的运行效率，而在相关机制方面进行改进、完善与创建的行为过程。体制与机制是紧密联系的，体制创新不能离开机制创新，机制创新也不能离开体制创新。

　　党的十七大报告提出：“要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制。”“两型社会”建设试验区的体制机制创新，就是根据“两型社会”建设的总体要求，对原有的相关体制和机制进行改革调整，以规范和引导“两型社会”建设主体（政府、企业、居民）的行为，从而为建设“两型社会”提供新的体制机制保障。主要内容有两个方面：一是与“两型社会”建设直接相关的体制机制的创新，包括资源节约体制机制创新、环境保护体制机制创新等；二是对“两型社会”建设起支持作用的体制机制创新，包括政府管理体制机制创新、产业引导体制机制创新、科技支撑体制机制创新等。由于“两型社会”建设在机制方面要能够对各个主体的行为起到一种导向、激励、约束和协调的作用，所以机制创新应该包括导向机制、激励机制、约束机制和协调机制的创新。体制机制是一个长期性、稳定性的问题，建设“两型社会”试验区，关键在于健全节约资源和保护环境的长效机制，即实现体制机制创新。

　　（作者单位：湖南商学院）

　　创新试验区政府管理体制机制

　　唐宇文

　　“两型社会”试验区建设是从经济基础到上层建筑的全方位的革新，政府管理体制机制必须服从于经济社会发展目标，积极适应“两型社会”建设的新要求。长沙、株洲、湘潭城市群已在转变政府职能、建立协调机制和完善考核体系等方面进行了尝试，武汉城市群已在设置领导机构、形成协商机制和建立联席会议制等方面进行探索，但都还是初步的，在实践中仍然存在矛盾和问题。传统体制机制下的政府管理方式不能适应“两型社会”建设的要求，难以实现城市群的统筹协调发展，难以完成“两型社会”建设的任务，因而需要进行改革和创新。

　　总结前期探索的经验，借鉴国内外城市群管理模式，我们推进“两型社会”试验区政府管理体制创新，主要应该抓好几个关键环节。一是建立健全领导机构。为协调省直政府部门和各城市政府部门之间的关系，实现对城市群管理权的整合与管理的统筹优化，应建立高规格、有权威的城市群领导协调委员会，可由省长担任主任，常务副省长担任副主任，省发改委、经委、财政厅、国土厅、建设厅、环保厅、交通厅、科技厅及各城市的政府市长为主要成员；下设城市规划委员会、基础设施建设委员会、产业发展委员会、生态环境保护委员会等专门委员会，负责相关政策的制定与实施；并设立“两型社会”建设领导协调委员会办公室，负责具体的日常工作。二是整合统筹管理权责。首先，整合省直部门的管理权责，近期主要抓好规划、城建、产业、环保等方面的统筹管理，在新的管理体制下，省直相关厅局在领导协调委员会的领导下开展工作，并会同领导协调委员会办公室共同行使管理权责。其次，统筹省与市的管理权责。试验区的管理体系，要以城市群为管理对象，从各城市分管转变为城市群统管，对相关的管理权责进行整合。领导协调委员会要在“两型社会”的工作范围内，重点抓好规划、城建、产业、环保等方面的统筹管理，主要负责制定政策措施，由各区负责本区域范围内的实施，有关问题的协调工作由领导协调委员会办公室负责；各市仍拥有本区域范围内的决策管理权限，但涉及“两型社会”建设的规划、政策与措施要报领导协调委员会办公室审批或备案。三是健全城市群管理机制。要以领导协调委员会为核心进行管理，将城市群建设的重要规划、政策、制度转化为地方性法规，提高权威性；要赋予领导协调委员会在区域规划与“两型社会”建设规划上的审批权和执行监督权，制定统一的资源节约和环境保护准入制度和标准，负责城市群土地开发使用的规划与审批、“两型社会”建设财政资金的分配以及城市群范围内各市政府政绩的考核。同时，要转变政府职能，提高工作效率，建设廉洁高效的政府，建设节约型和服务型政府。

　　（作者单位：湖南省经济研究信息中心）

　　建立试验区产业引导体制机制

　　张建民

　　产业是经济社会运行的主要内容，有利于资源节约和环境友好的产业结构，是建设“两型社会”的经济支撑。所谓产业引导，即构建引导主体运用各种手段和方法对产业经济活动进行导向、激励和约束的行为体系，它由经济利益驱动、产业环境拉动、政府经济激励和法律道德约束等方面的内容构成。产业引导的目标是产业结构的优化、“两型产业”的进入、高能源和高污染产业的退出或改造。从试验区的产业引导体制机制来看，中央、省、市政府职责存在某种程度的错位，中央政府的引导力量较弱，而地方政府的引导又以行政手段为主；地方政府之间的合作存在困难，人为地分割要素市场和无序竞争，产业引导的组织机构和功能不健全，政出多门导致引导的绩效比较低；市场调节的基础性作用发挥不充分，政策激励和约束缺乏力度。

　　构建试验区产业引导体制机制的总体思路，就是在引导主体上坚持市场机制的基础作用并充分发挥政府的主导作用，完善城市间的合作机制；在引导对象上深化现代企业制度建设，构建企业与政府的良性互动机制；在引导手段上，充分运用经济手段，完善产业引导的激励机制。具体地说，首先，要以市场引导为基础，健全价格机制，推进水、电、天然气等能源价格改革，促进资源产业竞争机制的形成；健全公共参与机制，完善听证制度和民意调查制度。其次，要以政府引导为主导，完善法规体系，制定产业升级条例和“两型产业”标准体系；完善经济激励机制，建立产业发展利益共享和补偿机制；发挥政策导向作用，鼓励和支持“两型产业”的优先发展。在当前的实践中，应该根据“两型社会”的产业发展目标，制定和实施试验区的产业发展规划和政策，制定和实施《促进产业升级条例》以及“两型产业”标准体系，合理设置产业准入条件，并建立能耗和污染严重产业的退出机制；建立产业调整和升级的引导基金，由政府和金融机构共同出资，并吸纳投资机构和社会资金，以股权或债权的方式投资，重点支持“两型产业”和“两型企业”；对某些产业实行特许经营，建立产业废弃物回收和再资源化体系，促进循环经济再生产业的发展。

　　（作者单位：中南财经政法大学）

　　健全试验区资源节约体制机制

　　尹向东

　　从武汉城市群和长株潭城市群两个试验区的情况看，仍然存在资源忧患意识不强、公众节约观念淡薄、政府管理体制不顺、资源运行效率不高以及法规体系不健全、惩戒机制不完善的问题。由于管理缺位、价格失当、约束乏力的原因，导致资源浪费的现象比较严重，水资源利用率不高，矿产资源开发利用粗放，土地资源和能源资源供求矛盾突出，从而制约着经济社会的可持续发展。为此，亟待建立健全有利于资源节约的体制机制。

　　资源节约体制机制是“两型社会”中以节约资源为目标的经济社会发展体制机制，包括实现资源节约目标的政策法规制度体系和运作程序。“两型社会”建设试验区的资源节约体制机制创新，就是完善和改革现有的资源节约体制机制。首先，要明确资源节约模式的目标选择，重点是资源节约型生产方式的选择，发展循环经济和清洁生产；还有资源节约型消费方式的选择，建设节约资源的观念、道德和文化；以及资源节约型城市发展模式的选择，城市规划、基础设施建设和城市经济发展管理中的资源节约。从体制机制创新看，第一，要构建资源节约的政府管理与服务机制，引入有利于资源节约的经济社会发展核算指标和政府绩效考评制度，建立符合资源节约要求的政府开发管理机制；制定资源节约的地方性法规以及试验区资源综合利用条例、再生资源回收利用管理办法，强化生产资源节约的社会责任机制，完善相关的激励约束机制；构建资源节约的公共服务平台，完善政府公共服务机制。第二，构建资源节约的市场定价与运行机制，促进自然资源所有权和经营权的市场化，优化资源产权安排制度和产权交易市场体系，建立资源价格差别化制度和资源价格联动机制，健全细分资源使用的财税金融支持机制。第三，构建资源节约的循环经济发展机制，推进资源综合利用以及废旧资源的回收和再生利用，提高资源和再生资源的循环利用率，倡导有利于资源节约的消费方式。第四，构建资源节约的社会协调与保障机制，加强节约教育，建设节约文化，促进资源使用行为公开化、资源节约要求规范化和资源节约监督社会化，完善社会参与机制；健全以个人和企业为对象的内在保障机制，以社会和环境为考察者的外部保障机制，利用先进技术和专业知识建立综合保障机制。

　　（作者单位：湖南省社会科学院）

　　完善试验区生态环境保护体制机制

　　聂国卿

　　生态环境是人类赖以生存和发展的基础。环境约束是我国经济增长的制约因素。完善生态环境保护的体制机制是“两型社会”建设体制机制创新的重要内容。从试验区的情况看，经济增长优先的模式导致了对生态环境的忽视，条块分割、各自为政的治理体制使环境保护和污染治理效率较低，在保护作为公共资源的生态环境方面存在“政府缺位”现象，市场配置资源的基础作用发挥不够充分，企业和居民的环境意识不够强，参与生态环境保护的自觉性也不够高，从而导致生态破坏和环境污染的现象比较严重。为了改变这种状况，必须在完善体制机制上下功夫。

　　在生态环境保护方面，应当将财政政策、货币政策和资源型政策有机结合起来，健全和完善体制机制。具体地说，第一，要构建城市群“环境同治”一体化的体制机制，制定统一的环境保护地方性法规，完善污染物排放标准体系；编制城市群生态建设规划，建立城市群一体化的垃圾处理体系和城乡一体化的垃圾处理网络；建立环境监控信息共享平台，完善协同监控管理体系，实行强制清洁生产审核和全过程污染控制；制定绿色产品标准体系，推行绿色产品认证和消费扶持政策。第二，建立区域性生态环境补偿机制，实施污染物排放总量初始权有偿分配、排污许可证、排污权交易等制度，在试验区设立排污权交易市场，推进环境保护的市场化运作；建立生态补偿专项资金，开展生态环境补偿试点，做好重点地带的补偿修复。第三，健全环境保护的激励和约束机制，综合运用价格、税收、财政、金融等经济杠杆，有效地促进企业减少污染排放；完善节能减排的指标体系，健全监测和考核体系，并投入资金支持淘汰落后产能。第四，构建城市群统一的环境保护执法机制，实现市与市之间、城乡之间的统一执法，健全环境保护公益诉讼的相关制度，建立环境保护执法联席会议和联络员制度，加大环境保护的执法力度。第五，建立江河流域综合治理机制，加强水域环境污染联防治理和流域生态保护；制定长江流域和湘江流域区域性水污染综合防治方案，包括总量控制和监督管理方案，并创新投融资模式，探索跨区域的江河流域治理市场化模式。同时，要真正发挥政策体系的作用，还必须切实调动企业、政府和居民的积极性，使环境保护的主体产生自觉的行动。

　　（作者单位：湖南商学院）

　　构建试验区“两型技术”创新体系

　　彭炳忠

　　所谓“两型技术”，就是能够最大限度地节约资源和保护环境的技术，包括合理开发各种资源、资源替代、节约高效利用资源、防治污染、保护和优化环境的技术。武汉城市群和长株潭城市群的科技资源相对密集，形成了新材料、新能源、生物、医药和电子信息等优势产业，通过合理开发“两型技术”可以对试验区建设形成带动力。“两型技术”的生成机制，包括需求生成机制和供给能力生成机制。构建“两型技术”创新体系，应该从培育需求、发展供给能力、推广运用及政策环境等方面创造条件。第一，制定和实施发展“两型技术”的政策，健全相应的法律法规；明确“两型技术”创新的知识产权，形成合理的价格机制；加强生态文明教育，引导人们树立发展和利用“两型技术”的科学理念。第二，构建“两型技术”需求培育机制，以消费补贴政策鼓励消费者购买“两型产品”，以绿色标志激发消费者环保意识，以舆论宣传引导“两型消费”潮流，利用政府采购引导企业的“两型需求”。第三，构建“两型技术”供给能力培育机制，整合政府、科研机构和企业的资源，积极支持试验区具有“两型社会”模式共性的关键技术，重点开发有普遍推广意义的减量化技术、回收再利用技术、资源化技术和共生链技术；建立创新资金投入机制，培育风险投资主体；建设创新公共技术平台，形成技术创新网络，切实提高“两型技术”的研发能力。第四，积极发展技术市场，扶持技术咨询、评估和交易等中介服务组织，促进“两型技术”的推广与应用；制定和发布“两型技术”的导向目录，构建应用服务体系，加快试验区成果的转化和产业化。

　　（作者单位：湖南商学院）

　　文章出处：中国社会科学报