城市拆迁何以暴力相随？

　　城市拆迁何以暴力相随？

　　自2001年开始，房地产被定位成中国的支柱产业。地方政府经营城市的理念在快速复制，一些制造类企业开始大规模进军房地产，各地“地王”纷纷登场。至此，全国房价开始一路高歌猛进。

　　地价房价的狂涨，使得同时产生的“拆迁”越来越成了一件“谈不拢”的事。对地方政府而言，拆迁事关快速城市化和经济发展大局，势在必行；对房地产开发商而言，只要得到政府的许可，拆迁是必然的，而且快速拆迁意味着资金的快速回笼，所以不惜一切代价地快速地推倒原有的建筑物，即便原住民以死相逼也在所不惜；而处于弱势的拆迁户，对于自己的房子同不同意拆迁，甚至被拆迁后能得到多少补偿，基本上都没有有效的程序保证其发言权，于是，对于不能认可某种条件下“被拆迁”的公民来说，成为“上访户”进而“钉子户”几乎是惟一的选择。

　　在延续十多年，遍及中国的拆迁大运动中，无数城市和农村的居民被“安置走”，居所被拆毁，其中很多人拿到的补偿远远不足以弥补损失。政府、拆迁公司和公民之间的冲突不断升级，年底发生在福建省的唐福珍自焚事件，实际上是三者之间冲突尖锐化的必然。

　　在唐福珍面对强制拆迁选择自焚后，拥有话语霸权的地方政府认为唐事件的性质是“暴力抗法”，而舆论却普遍认为，即便是“暴力”，抗的也是政府和房地产商联合的暴力拆迁，而不是真正的“法”。唐福珍之死，直接促成了2009年12月7日，北大法学院五教授上书全国人大，建议修改旧的拆迁条例。12月16日，国务院法制办召开专家研讨会，研讨新的征收条例。目前征收条例草案正在征求意见，出台之后，将取代旧的拆迁条例。

　　正如继续迈进在中国各个城市的“拆迁”脚步不曾停下一样，受引发的各类突发和死亡事件同样继续上演。随着酝酿中的《拆迁条例》的修改，“暴力拆迁”有终结的可能吗？

　　本期《观察论坛》栏目，对此展开讨论。

　　主持：

　　观察记者 徐友龙

　　嘉宾：

　　浙江省社科院法学研究所 唐明良

　　中国计量学院法学院 汪江连

　　浙江大学光华法学院 张效羽

　　浙江省社科院政治学所 余华

　　浙江省社科院《浙江学刊》编辑部 毛伟

　　暴力拆迁和暴力抗法，都是法律惹得祸？

　　主持人：关于“城市拆迁”，也包括农村征地所引发的各类矛盾，已成为各方关注，并涉及各方面知识的公共话题。首先，从这些年征地、拆迁时夹带的暴力拆迁、暴力对抗和伤亡事件来看，这是一个严重的社会问题。国家信访局数据表明，2003～2006年接待的上访人数中，有近40%涉及拆迁；这一期间建设部统计的这个比例则高达70%～80%。而中国社科院在此时间段完成的调查报告表明：只有2‰的上访能够解决问题。

　　其次，其显然又是一个法律问题。《城市房屋拆迁管理条例》与《宪法》、《物权法》和《房地产管理法》等有明显抵触，它本身并没有赋予拆迁人和被拆迁人之间充分的对等关系。

　　仔细分析会发现，当下的拆迁行为，很大因素上是地方政府执政理念和政绩观的折射。为了快速实现城市化，为了刺激房地产的发展以进一步保证城市建设，地方政府不遗余力地支持和授权开发商的拆迁行为。所以它又是一个政府角色的问题。

　　深入研究还会发现，它根本上还是一个经济问题。改革开放三十一二年来，中国的机场数量由78个，提高到158个(不含香港和澳门)，翻了一番；而公路通路里程由89万公里，翻了两番，达到373万公里；房地产、以及水电气路等基础设施建设更是有目共睹，当中国以经济总量世界第四的身份快速成长时，对比发现，美国从1978年后，机场的旅客周转量增了三倍以上，机场只建了1个，原因是“居民们想方设法地推迟、阻挠机场建设项目。”从政府的成本—效益分析来看，过于强调私权的美国不得不佩服“中国奇迹”，而这个奇迹，显然也得益于《城市房屋拆迁管理条例》等支持的“拆迁红利”。房产商的经济账更不言而喻：政府许可后，迟拆一天都是重大经济损失，所以要义无反顾地最快速度将房子推倒。而百姓则又有一本经济账，有报道援引浙江研究者陈铭计算的浙江省某区域土地征收资料，所得增值收益的分配结果是：政府为56.97%，开发商为37.79%，村集体经济组织及农户为5.24%。利益的严重失衡引发了被拆迁人与另外两个收益者之间的各种对抗。

　　汪江连：去年底有两部影视剧，都涉及或者说“被涉及”拆迁以及楼市的问题。一个是电视剧《蜗居》热播，其中也有一个钉子户，老太太是一个老运动员，颇有一点斗争的水平，但最终还是比较惨，被东西砸下来砸死了；第二个就是席卷全球的电影《阿凡达》，这个电影被足球评论员誉为最伟大的钉子户教材，我们已经从地球拆迁到外星球—潘多拉星球，但是他们也在抵抗。说实话土地的使用权还是那个星球上居民的，我们外星球的人是在那里搞开发。

　　在现有的土地制度下，支持拆迁的是《城市房屋拆迁管理条例》，90年代就有学者说它是一个“恶法”。认为整个违反了我们的《宪法》，以及后来的《物权法》、《土地管理法》等法律。当然，我说的所谓“恶法”，是对权利人的保障角度来说的，也并不排除它的正面效应。从1991年到本世纪初这十余年来，因为中国还是从计划经济到市场经济的转变之中，一个土地的增值没这么快，现在计算，过去的拆迁补偿性价比比现在还高；还有一个充分发展了公共利益。过去，有的人补偿了一些钱去买房子，有的是村里直接安置了，有的就是直接换算成面积异地安置。现在我们楼市的价格涨得太快，老百姓拿到的补偿卖不起好地段的房子了。利益的损失是导致这类社会问题的根本。

　　毛伟：在我所观察到的拆迁问题当中，应该说各方的利益绝大部分都是通过谈判的方式来调和的，当然有极少所谓的钉子户也无法避免。实际上钉子户的问题世界各地都存在，美国、英国、日本都有。学习这些国家如何协调相关利益者之间矛盾的方法对我们国家搞好拆迁问题很有裨益。当拆与被拆方的矛盾无法调和时，博弈的结果要么是放弃交易要么是诉诸法律强迫某一方妥协，但这种妥协必须是有原则的，这个原则就是维护社会正义，而不是维护部门利益。真正共享式的经济发展，绝不应该与社会正义发生冲突，否则就是少数人的经济发展。

　　唐明良：《拆迁条例》确实有它的问题，造成现在拆迁过程当中矛盾叠出，它确实有责任。但也不能把所有的问题都归咎于立法。从法律的角度，我觉得目前还有这么几个问题比较重要：第一，在公共利益和商业利益的区分上一直没有很好的界定。当然这个确实也很难界定，不仅国内，国外这个问题也没有完全解决。我们以前有句话叫“公共利益是一个筐，什么都可以往里面装”，包括一些商业开发的利益甚至都可以往“公共利益”这个箩筐里头装。另外，有时候，某个事项的公共利益性质本身虽然是确定的，但程序条件比较宽松，也会使得公共利益“泛化”。比如说，我们现在很多旧城改造类的拆迁，往往根据《土地管理法》先收回土地使用权，然后对被收回的土地上的建筑物实施拆迁。那么，这个收回土地使用权的“公共利益”要件是什么呢？按照法律的规定，“城市规划进行调整的”就可以成为收回土地使用权的“公共利益”要件，而要实现这个要件，其实程序并不复杂，这就会使得公共利益泛化，如果一些商业利益代表者的游说能力比较强，它就完全可能通过城市规划调整这个要件来达到他们的目的。现实中这种情况并不少见。

　　第二，目前在推动新的拆迁立法时，有一种观点很受公众欢迎，即将拆迁主体进行区分：如果是基于公共利益的拆迁，那么拆迁主体是政府而不是公司，不是民事主体，是政府来实施拆迁；如果是商业利益的拆迁，那么拆迁的主体是开发商，他们与被拆迁者之间的关系就是纯粹的民事关系。这样是不是就解决了问题，解决了在拆迁当中的矛盾？我认为这种思路的出发点是好的，但不能忽略更重要的东西，我的意思是拆迁主体问题是重要，但更重要的是通过制度建设来约束拆迁主体。把拆迁主体定位成政府，是否就能“毕其功于一役”了，很难说，因为公共选择理论早已揭示，政府包括其工作人员也有将自己利益最大化的取向，特别是目前土地作为地方政府“第二财政”的背景下，政府来拆迁并不是说可以完全避免利益的冲突。实际上我们注意到一些地方性法规中就已经规定拆迁的主体是市县人民政府规定的收回土地使用权的单位，具体地讲，很多地方在实践中这个主体就是土地储备中心。土地储备中心先把有关地块的土地使用权收回，然后实施拆迁，最后净地出让，在这个过程中，一般情况下，它能够代表公共利益，但我们也不能把它当成不食人间烟火的“圣人”。

　　还有一个重要的问题，城市房屋拆迁和农村集体土地拆迁的补偿标准不统一。我们国家幅员辽阔，这个标准目前可能也没法统一，但是至少需要尽量缩小差距。城市拆迁是适用城市房屋拆迁条例和各地的地方性法规，集体土地上的拆迁则没有明确的法规，在没有法规的情况下，集体拆迁在实践当中怎么操作呢，很多地方是把集体土地上的房屋视为《土地管理法》中所谓“土地附着物”。这样一来，补偿的标准就有可能比较低。说到补偿标准，顺便说一句，拆迁补偿，不应只补偿房屋，还应补偿土地使用权，包括国有土地使用权，集体土地使用权，土地使用权对被拆迁人来说是更重要的利益，补偿的力度应该更大。

　　主持人：根据《物权法》，征收单位和个人房屋的前提必须是“为了公共利益的需要”，非因公共利益的需要，政府不得动用征收权。因此，房屋征收与拆迁补偿立法，首先应当对“公共利益”作出界定。但是公共利益如何界定一直都是拆迁条例修改过程中最焦灼的问题之一。

　　张效羽：拆迁中两个变量，一个是公共利益，一个是补偿标准。现在很多发达国家逐渐淡化公共利益，强调补偿标准，也就是说只要补偿标准大家满意，公共利益其实不是一个很大的问题。换句话说，公共利益为什么非要加进去呢？就是公共利益概念加进来是为了压低补偿标准，因为为了公共利益，你就必须接受一定程度的折价补偿。

　　关于拆迁补偿条例，我觉得有一个很大的问题没有搞清楚，就是对公共利益的认知我们国家有一个特色，邓小平同志有一句话，发展是硬道理。所以发展在我国被认为是一种公共利益。如果说改革开放初期，在大家都吃不饱饭急需要通过发展来实现温饱，这种公共利益我们还可以认同的话，现在中国经济发展到这种状况，类似于建武汉到广东的高速铁路，建钱江新城来经营城市，甚至房产商建楼宇，这个公共利益就离群众远了。

　　所以有必要对何谓公共利益进行区分。我们的自由有一种消极自由和积极自由的区分，我在想，我们的利益是不是可以分为积极利益和消极利益。什么是消极利益，就是说这种利益是现实存在的，比如说为了保障大家的生命、自由、财产、安全的利益选择，比如说防洪，这个房子正好在江边，这个是属于排洪渠，如果不把房子拆了就要淹死了，被拆迁人如果就政府的补偿不满意，也不会有太大的余地。还有一种利益是积极的公共利益，换句话说我给你一个计划，这个计划一旦实施可能各层面都会得到利益。比如建新城，美化城市；比如建工厂，创作就业和利税；比如建房产及相关配套等，但是这个公共利益面向未来有不确定性，这个公共利益是政治的判断。这种情况下，拆迁的代价就可能更高，就需要主体与被拆迁人之间协商，而不能政府“一口价”就剥夺了百姓的申述权。

　　所以，如果对拆迁中的公共利益进行区分，分为三六九等，进而每种启动不同的处理程序，对拆迁矛盾的化解来说会好很多。

　　转变发展型政府为服务型政府有效协调拆迁矛盾

　　主持人：以上各位讲的，主要还是法律上的见解。刚才唐博士还提到了不能把酝酿中的《拆迁法》作为一个万能的东西，不是立法都能解决所有的问题。包括拆迁补偿资金和受益的分配，被拆迁人只有5%-10%，这个法律就没有规定。还提到了土地储备中心以及政府角色的问题。那么，政府在其中究竟是怎样的角色？又应该承担怎么的角色？

　　汪江连：政府实际上有多重角色，其中有两个角色最重要，一个就是提供公共产品，作为一个服务者，这个身份是为老百姓民生谋福利；另外一个政府也可以从事商业活动，但在土地的征收、拆迁、补偿的过程中，政府的两个角色是错位的，有的时候是放在一块的，粘在一起的。很多拆迁都是以打着公共利益的口号，先把土地拆迁回来，然后让追逐商业利益的开发商进行开发，这样就出现了政府在获益的同时模糊了身份。

　　余华：我也赞成唐博士说的，法律不是万能的，即使制定一个良法，还有一个实施的问题。现在城市拆迁之所以出现拆迁乱象或者说拆迁困局，从表面上看是法律问题，是旧的《城市拆迁条例》不适应时代发展的需要，但从更深层次看，这是个政治问题，是地方政府的角色定位问题，是地方政府在地方发展中的利益模式使然。改革开放后，“发展经济成为最大的政治”，地方政府把大部分资源都集中在经济领域，直接充当经济发展的火车头。有学者说，中国的地方政府就像一个公司，具有公司的动机和行为。“经营城市”可以说就是地方政府公司化的典型表现。这并不奇怪，政府也不是天使，按照“公共选择”理论的说法，政府也是“经济人”，也有自身的特殊利益。在城市改造、开发、建设中，政府通过收回土地，再转让出去，可以获得巨大的经济利益，土地出让金及相关税收已经成为地方财政的大头。同时，城市面貌的改善，也是看得见的政绩。在追求税收和政绩的利益驱动下，可以说，政府具有城市扩张的天然冲动，如果不加以遏制，政府很容易角色错位，站在开放商的一边，利用行政权的强势地位，“多、快、好、省”地推进城市建设。一方面，滥用拆迁许可权，将出于商业目的开发也披上“公共利益”的外衣，另一方面，为了节省拆迁成本，滥用强制拆迁权，频繁采取强制拆迁措施。

　　从博弈论角度看，政府角色的错位也是导致拆迁矛盾尖锐化的深层原因。拆迁，本来就是一个交易，这个交易从经济学的上讲，是个双边垄断交易，一经拆迁许可，住户只能卖给政府，开发商也只能在这块地上开发。但在现实中，由于政府和开发商的利益具有某种趋同性，往往倾向于站在开发商一边，由于公权力的强势介入，这就使得交易变成了买方垄断的单边交易，“不卖不行”，本来就弱势的拆迁户，几乎丧失了在博弈中讨价还价的能力，极端者只能“以命相搏”，导致人间悲剧的发生。所以，政府不能充当“运动员”的角色，否则，拆迁就变成了政府参与下的不平等的强制关系。政府必须和开发商、拆迁评估机构有效分离。政府的职责是制定公正的博弈规则，并对规则的执行进行客观中立的裁决和监管。

　　所以，我认为地方政府必须角色归位，加快从发展型政府向服务型政府的转变，加快政府职能从“划船”到“掌舵”的转变，施政方式从注重依靠行政手段管理向注重依靠经济法律手段管理的转变，这是促进城市拆迁工作实现持续健康发展的必然要求。进一步说，地方政府必须树立正确的政绩观，改变地方政府在地方发展的利益模式，这可能就涉及到官员政绩考核机制的改变，以及税制改革等更深、更复杂的问题。

　　张效羽：整个中国的发展是跨越式，超过了国家正常的发展轨迹。我们国家本来不是一个富裕的国家，但是我们上学贵，住院也贵，我到医院看个感冒花了上千元，用药基本是国外的，不用国产的，这给人感觉好像不是一个发展中国家；再一个我发现国外发达国家的大学，很多还没有我们国家强，还不如浙大强，我们还是一个发展中国家，我们的硬件和纽约、东京、伦敦比都差不多。现在国内很多新校区都不是人工操作的，都是感应的，智能。这些都需要很大的财政支持，超出了我们国家的发展程度，就会变成拔苗助长的成长。比如杭州确实建设得很漂亮，厕所都搞出五星级了。地方政府为了巩固这样的模式，不断提出更高更强更激动人心的口号，比如说打造现代田园城市，世界第一高楼，世界最长的跨海大桥等等。而这些目标，实际上都需要超出我国社会经济承受水平的财政收入来支持。为了实现财政收入的非正常增长，地方政府只能卖地，“拆迁红利”是地方政府最为看中的财源，杭州市去年的城市拆迁财政收入是1200个亿，其深层次原因在此。

　　余华：在轰轰烈烈的旧城改造、城市开发中也容易滋生寻租、设租的“腐败”，杭州副市长许迈永在“经营城市”中就因个人腐败而倒掉。加快城市化建设是中国现代化发展不可回避的历史阶段。但经济发展到一定程度以后，就必须考虑人权和私产的保护问题，不能总是牺牲私权利，为经济建设让路。而且，发展也是个多维的综合概念，民生改善和人权保护的程度应该涵盖在“发展”的内涵之中。当然，私权也不能无限膨胀，关键是要在公权力和私权利之间寻找一个恰当的平衡点。

　　主持人：许迈永只是个案。但是他提供了一个视角，许被提拔、一路升迁的10年，正是杭州“经营城市”突飞猛进的10年。有人说，许迈永的倒下，或许预示将民众福祉丢到一边去的经营城市模式已不可继续，且与执政党中央“科学发展观”、“以人为本”执政理念背道而驰。强势地方政府虽然为地方经济社会的发展赢得了必要的空间，但后遗症相当可怕。

　　汪江连：去年底的时候，有专家建议中央应该把卖地收入统筹到中央，由中央根据国家需要，统筹安排资金。这样消解地方政府的冲动，但是好像没有得到政策的回应。而现在，主要在城市郊外的城市拆迁模式，下一步将可能完全延续到农村集体土地的征收上来，农村最大的问题实际上没有关于拆迁方面明确的规定。

　　而农村有没有拆迁，是有拆迁的，可以分为两个层面来谈，第一个就是农村土地的国有化，这是一个层面。第二个层面，另外一个问题集中在集体土地集中开发上，也就是俗称的“小产权房”。小产权房的问题现在最高法院已经否决了。那么，对于农村土地国有化的征收上，我觉得不能仅仅补偿房屋建筑附着物，也不能仅仅补偿青苗费，还必须对失去集体土地使用权进行补偿。另外还有程序上，很多地方村干部就代表村民作买地的决定了。这些问题如果不被关注的话，下一步城市的拆迁矛盾会在农村继续复制。

　　主持人：毛博士能不能从政治经济学的角度再给我们深入分析一下成本－效益原则在拆迁中的体现。

　　毛伟：从个人出发我们是追求个人利益最大化的，但是如果从政府角度来说他必须追求社会利益最大化。政府在分析成本效益时，刚才已经有人说过了，现在政府有不惜牺牲私权来求发展的冲动性。目前还需要避免的一个问题是，政府必须避免用政府利益最大化代替社会利益最大化，政府是一个既得利益者，它老是把价格压低。

　　中国拆迁最大的问题在什么地方？就是设定强制拆的范围太大了。公共利益与非公共利益分类不清，难以界定哪些是需要强制的，哪些是需要谈判的。本来，属于必须是谈判领域的，如果谈判不成，公民可以不拆迁，这样补偿也会趋向于合理。但现在法律不能清晰这个问题，导致开发商借公共利益之名来实行拆迁以使自己的利益最大化，这是法律的最大漏洞。

　　其实经济问题和法律问题非常密切，我们有一个学科叫法经济学，包括市场机制，市场机制的正常运行必须在一定法律环境下面的，那么最重要的法律环境是什么？就是私有产权必须受到法律的保护，如果私有产权不受法律保护，市场经济是搞不好的。在我们国家土地所有权是属于国家的，产权是不清楚的，包括征地问题也是出在这里，地是我的，政府想收回来就收回来，产权保护就缺乏法律依据了。

　　主持人：好，总结包括刚才毛博士的最后发言，我想对当前的拆迁引发的各种矛盾和问题，解决的根本在两个方面，第一，是当前国务院正在酝酿修改的《城市房屋拆迁管理条例》，这是从法理基础上去改变拆迁乱象。第二是必须切实践行科学发展观，改变惟GDP至上的传统发展理念，转变发展型政府为服务型政府。做到这两点，政府和公民对拆迁的成本效益分析选择问题，也就迎刃而解了。谢谢大家。