医改方案出台百日之后:成败关键系公立医院改革

　　医改方案出台百日之后：成败关键系公立医院改革

　　文章来源：中国改革杂志 2009-7-29

　　7月9日，国务院副总理李克强主持会议，要求年内启动100家公立医院进行试点。此时，距4月6日医改方案出台已近百日。

　　费尽九牛二虎之力，千呼万唤方出台的新医改方案出台百日未能维新，推进状况不尽人如意：配套方案迟迟难以出台；医院试点只见楼梯响不见人影现；打破以药养医局面的细节共识难以形成。一部分人至今还停留在“新方案历史性突破的喜悦中”，另一部分人则停留在“无论怎么办也办不好”的悲观氛围内。

　　著名社保专家，2002年医改的主持者，中国经济体制改革研究会会长宋晓梧对新医改方案评价很高。他对《中国改革》反复表示：“医改方案重在落实”。否则，“人们希望越大，未来失望越大”。

　　医疗卫生体制改革研究专家，“全民免费医疗”派的代表人物、国务院医改协调小组北京大学课题组负责人、北京大学中国经济研究中心教授李玲对此状况十分焦急，她对《中国改革》表示，“不要怕犯错，要让地方放开手脚去试点”。

　　而新医改“ 市场派” 领军人物、新医改方案起草人之一、民间版影响巨大的《对本轮医改若干重大问题的政策建议》操刀人余晖对《中国改革》表示，“按病种付费试点”是未来医改试点大方向。

　　三位权威专家对医改的观点多有不同之处，甚至在某些方面“相左”。但是，他们的共同点在于：“医改成败的关键是公立医院的体制改革创新”。

　　专家指出，“医改方案只是医疗改革的一个指导意见，是大框架，具体还需要各地试点”。公立医院试点的目的在于 “打破以药养医”，但各部门为自己的利益打小算盘：一旦以药养医模式废弃，庞大的维护成本从何而来实在是公立医院院长们的大问题。因此，公立医院对试点的反映，少数是表面拥护、暗中抵触，多数是处于观风状态，不想做露头的椽子。这也是李克强召集开会严厉要求的背景所在。

　　公立医院试点的困难显而易见。公立医院规模庞大，牵涉到医改领域的一切敏感领域，医改到底走市场化路线，还是国家全包，学术界至今争论不休。财政部官员表态：“养事不养人”，但医疗的公共性将勘验此条路是否走得通。不养人，如何让医院通过服务收取服务费补偿现在的缺口？医疗服务费到底收多少？地方政府是否能够对医院进行补偿？。而一旦将公立医院“全包”，如何调动市场环境下医生的工作积极性？医生的报酬到底多高才适宜？这些都是问题。

　　医改复杂的深层矛盾在于：医改是与我们国家经济发展进程如影随行的，没有经济的发展，医改的规划就是海市蜃楼；医改与我们国家的行政体制改革进程密切相关，没有政府职能的转换，医改终究会是一个超级烂尾工程。

　　但是，医改一旦上路就没有回头的理由。况且，中国政府对解决民众卫生医疗的决心有目共睹，这也是社会和谐、文明进步的必然要求。困难如山方显使命厚重，李玲教授对中国医改的未来十分乐观。她说：“只要中国政府重视了，没有做不成的事情”。诚哉斯言！我们有理由对中国医改的未来充满信心。

　　在医改方案出台百日之际，《中国改革》专访权威专家，针对医改进程中的矛盾焦点进行解读，仁者见仁、智者见智，以期为推动医改助一臂之力。

　　医改现在提出的目标很高，也很好，但如果三、五年没有真正落实，人民群众就会失望。

　　宋晓梧：医改方案重在落实

　　新医改方案有重大突破

　　新医改方案第一次明确提出，建立覆盖城乡全体居民的医疗保险和服务制度，我认为这是一个里程碑式的历史性突破。

　　新的医疗保险明确了三个主要方面：职工医保，居民医保，农村医保。这是对的，过早提出建立统一的医疗保险制度，时间还不到，需要在此基础上逐步往前走。将来变成统一的医疗保险制度，这需要一个过程。

　　从中国实际情况看，这有待于二元经济结构的消除。中国城乡的社会经济背景差别还很大，因此，尽管目标是建立覆盖城乡的统一制度，但现在却可以先用不同制度把不同的群体覆盖进来。制度不一样，说的是不同医保水平有差异，医改制度本身并没有差异。比如，新型农村合作医疗制度和城市职工医疗保险制度显然是两个制度。有学者希望将这两个制度尽快统一，这不现实，太理想化。作为一个重大的社会政策，医疗不能脱离它的经济基础。

　　现在医保已经覆盖了90%多，但城乡不要变成一个统一的缴费、收费管理制度，目前还是三个制度并列。有一些发达地区，比如上海近郊，城乡差距已经很小，可以把农民纳入到城市居民一体化管理，但还是两个制度。也就是说用一个管理机构、两种制度来管理，这是完全可以的。这次医改既有一个长期目标，又有近几年需要解决的问题，应该说考虑得还是比较周全的。

　　医生可以多点择业，这也是很大的突破。过去我做医改专门研究过这个问题。医生怎么管理是个很大的问题，多点择业以后，他就不再依托于某一个医院，他的发展方向会变成自由职业者。这种发展方向有点像发达国家的医院。医生本身是自由职业者。医院无论是公立的，还是私立的，医生跟医院就是契约关系。不像现在，好像医生就是公立医院的人，医生就是依附于公立医疗机构，像国家行政工作人员。我认为，在这方面继续探索下去，可能会对我们国家的医院管理体制产生很大影响：医疗资源将更好地流动起来，医院之间会在医疗资源方面产生竞争。

　　再有一个突破，政府三年投入8500多个亿，这个投资力度是过去所没有的。过去政府财政收入没这么高，认识也不像现在这样到位，拿点钱很困难。好像以经济建设为主，医疗保险就应尽量少花钱。地方医院甚至还要向财政交钱，这也是医院企业化的一个诱因。尽管中央政府从来没有提出过要把医院像企业那样推向社会，但也造成了以前医改那种受人诟病的市场化。新医改要制止这种现象，明确公立医疗机构的公益性质。这次医改重申了过去正确的原则。有些过去虽然提出来却没有做到的问题，这次又明确提出来要进一步去做，这些都是很好的进步。

　　还有一些突破， 比如， 把公共卫生提得很高，对药品谈得比过去更明确，包括基本药物目录。而且，此次医改方案广泛发动社会各界来讨论，这也是以前没有过的，是一个很重要的突破。

　　医改方案重在落实

　　我想强调的是，医改方案重在落实。以前医改也提出很多很好的设想，但落实起来比较难。

　　此次医改应该说得到中央、国务院各方面的高度重视。以前地方官员的精力主要集中在GDP上，现在确实要把社会事业跟经济事业和谐发展，达到最有利于落实的条件。但是难点在于公立医疗机构的改革，在于以药养医机制的解决。从目前看，这依然是一个还需进一步探讨、研究的问题。

　　公立医疗机构改革，受到整个社会环境的限制。比如，事业单位怎么定位，怎么改革，事业单位养老保险怎么搞，现在争议很大，没完全解决。医疗机构过去都是作为事业单位，在这个大环境里公立医疗机构改革有一定难度。而以药养医的机制如何转变？在我看来，目前的实际情况还没根本改变，下一步怎么改，路径还不是非常清晰。根据世界各国以往的经验看， 韩国、日本过去也是医药混在一起，后来施行医药分开，也经历了比较复杂的过程，甚至“医闹”非常厉害，韩国医生上街游行等等。公立医疗机构改革，真正落实起来还是很困难的。这次医改方案，没有明确公立医疗机构改革，只是让各地医院去试点，让各地去探索。

　　但是，医改现在提出的目标很高，也很好，如果说三、五年没有真正落实，人民群众就会失望，失落感就更大了。因此，医改方案重在落实。

　　同时，有一个倾向值得注意：现在各地都强调医改好，是民心工程，有些地方干脆就施行全民免费医疗。不要说在中国当前的历史条件下，即使发达国家也没有敢这么做的。比如英国，它的公费医疗也是按照标准理论搞，而且还有很多限制，它的医保水平也是很低的。这个现象一定要注意，有的媒体还在广泛宣传，好像是配合新医改，掌声一片，我认为这是很危险的。要谨防地方官员脑袋瓜儿发热，把医改当成政绩来做。

　　我认为， 医改一定要按照中央的整体规划去做。比如，中央说坚持国家筹资、单位缴费、个人三者合理分担的原则，比如医药费用的原则，这就是医改方案的原则。你怎么可以让单位也不交了，个人也不交了？如果这样一放开，医疗费用立马是无底洞。历史经验证明，这种做法是对医疗资源的巨大浪费。医改不能从一个极端走到另一个极端。好像过去看病难，看病贵，现在干脆就敞开了。这种解决民生问题的方式是不可持续的。

　　医改已经启动，没有回头路。这是巨大的进步。未来中国一定是各地方走出自己的模式，最后来推动全国的医改。

　　李玲：医改关键是政府职能转变

　　医改可能要靠地方来推进

　　我最近在下面跑得比较多，感到对医改的讨论束缚了地方的手脚。过去三年都在讨论医改方案，很多地方都说等方案出来再试点，今年4月份医改方案千呼万唤始出来，现在又说要等配套方案，把时间全等掉了。我觉得完全可以给地方政府更大的自主权，让地方在大目标的前提下去尝试，找到符合当地情况、能够保障老百姓健康的模式。

　　国家层面的配套方案只是个大原则。我觉得像陕西神木县的试点就应该鼓励。试点过程中肯定有错误，错了就改。大家别指望配套方案出来就能药到病除，这不可能。

　　医疗确实需要钱，但仅仅有钱解决不了问题。比如，美国医疗花钱不能说不多，人均7500美元，占GDP17%，但是到现在近20%的美国人没有医疗保险，而且看病贵，看病难。奥巴马重点推医改。他说医改不仅仅要解决看病贵、看病难问题，主要是解决美国竞争力的问题。因为昂贵的医疗费用拖垮了美国，拖垮了美国的企业。他说医改就是美国的国家发展战略。

　　反过来讲，中国过去没有投多少钱，但因为有效的组织，也基本解决了医疗问题。现在美国的医疗投入占GDP的17%，中国投入大概占GDP的5%。我认为，政府真正把保民生保健康作为工作重点，医改就好推了。说到底，医改最关键的是转变政府职能。医改不是钱的问题，现在很多地方有钱盖楼、修桥，却很少投向医疗领域。作为一方官员，你是为老百姓谋福利，还是只为自己谋政绩？我认为政绩考核的方式要改变，让GDP在官员考核中的比重下降。

　　宁夏银川的模式在中国很值得推广。宁夏前几年就做到药品的三统一：统一定价、统一采购、统一配送，在全省范围内把药品的价格控制住。目前政府加大投入帮助建村卫生室。各级政府投入一部分，新农合拿出一部分钱直接补给村民。74种药统一配送，药品价廉物美。他们还在农村施行“一元钱”看3 0种病。农民看一次病交一块钱就解决了；村医服务一次收一块钱，加上政府的扶持和投入，村医的待遇问题也解决了；常见病、多发病在基层就得到控制，得了大病能够有序地转上去，这样，农民看病贵、看病难的问题也基本解决了，虽然不是全部解决。我觉得宁夏正在探索中国真正实用的医改方式。

　　河南信阳平桥区做得也不错。平桥区政府在当地建标准化的村卫生室。政府、村集体、村医各出一部分，也允许各种社会资本进入，比如富起来的信阳人回本村捐建村卫生所。信阳的综合配套服务也做得比较好，村卫生所的人员培训是政府出钱，把村医送到郑州医学院进行正规培养，专门给村医开村医课。村医已有不少实战经验，再送他去学习深造，他们的专业水平提高很快。这样，村卫生所的硬件好了，人也培养出来了。

　　至于有观点说医改配套方案的出台是部门利益之间博弈的结果，我认为政府部门是不应该有利益的。好像现在确实有利益，医改难就难在这儿。为什么试点都是越往上推越难推，甚至推不动，原因就是缺少强有力推动医改的政府管理机制。地方比中央聪明，他们已经先做了。我现在觉得，中国的医改可能要靠地方来推进。信阳的试点就解决了这个问题，它的管理机制很健全，新医改方案没解决的问题，人家自己做了。

　　医疗未来一定是福利

　　我认为， 三年的五项改革目标肯定能实现，但是，五项目标实现以后老百姓是不是真正得到了好处？这很难说。例如，现在大部分地区的参保率已经达到90%了。但参保率不代表病人能看得起病。今年医保水平100元，明年120元，中国的医疗保障水平还非常低。如果医院和医生，包括基层的乡镇医院的，村卫生所都想要挣钱，打一个吊针就超过这100元了。因此，覆盖率没有解决根本问题。

　　财政部副部长说这次医改用8500亿的三分之二去购买服务，就是“养事”“不养人”。他说养人就会造成医生不干活。但医疗行业很特殊，“事”是可以造出来的，如果没把人养好，他就会给你造出无穷无尽的“事”来。我们现在的医疗不就是这个问题吗？

　　那么， 如何解决养人之后不干活的问题呢？养人的意思不是过去的大锅饭，我们现在有信息化手段，可以建立严格的考核机制。北京市东城社区信息化系统已经建起来，打开信息系统，哪一个医生在干什么屏幕上都看得到，对医生很好考核。

　　我们要有这个概念，公立医疗体系其实是国家的第二国防。军队保卫国家安全，公立医疗体系保护公民健康安全。国家财政在国外叫公共财政，而公共财政的最大责任就是要做医疗、教育、养老等公共事务，而且一定是以公益性为目标。

　　医改本身很复杂， 现在基层有很多很好的试点。但是，医改的重点和难点还是大型的公立医院。公立医院的试点到现在还没有任何模式，也就是说还没有实质性地启动。在我看来，真正的公立医院就是政府的派出机构，完全是公益性质。公立医院其实不是要政府投钱全包，而是要从外部的管理机制，到内部的运行机制，由政府负责监管好。

　　我觉得， 未来基本的医疗一定是老百姓的福利，也就是政府的责任。我们要有这个概念，不能把医疗变成一个普通的牟利商品。医改必须是公共产品，它应该按需分配。病人病了，医院对症下药给你治病，而不能把它变成完全的买卖关系。如果只是买卖关系，这个问题就永远解决不了。英国模式就是国家办医院，世界范围内医疗解决好的都是国家办医院。

　　未来中国肯定是一个以公立医疗机构为主导、综合公共卫生的模式。医改将来的出路是：公立医院+一体化+信息化。只要政府重视，做起来会很快。中国医改还是比较有希望的。

　　医改成功取决于医疗保险机构付费和管理能力建设，也取决于公立医院的改革。

　　余晖：医改可能会死在细节上

　　公立医院改革是难题

　　真正要试点的是公立医院改革。现在碰到的问题是，医改配套文件很多还没有出台，尤其一些关键的配套文件还没有出台。

　　公立医院改革是分三年来走的。三年以后，公立医院要逐步取消15%的药品加价提成。但是，目前医院里的药品加价提成远不止15%，约为50%，开一个处方加上十几块钱的服务费，没有办法弥补医院的亏空，如果政府不把这一块补齐，医院会说没有办法维持运转。所以医院与医生抵触试点肯定是存在的。这是地方医改试点时必然会碰到的问题。

　　作为公共产品， 制度设计涉及到广泛参与的相关利益集团。医改相关主管部门之间肯定是博弈关系。比如，财政部门掏钱，它会担心钱掏了是否能够真正花到了病人身上？卫生部门与公立医院是利益相关者， 当然不愿意开放这个市场。我有个观点，改革公立医院其实改的是行政部门，而医疗行政部门不愿意公立医院变成一个独立的法人实体。因此，卫生部门认为不能够轻易地对公立医院进行大的改革，表面上看是强调公益性，但实际上，这背后有它的部分利益。

　　医改还有一些相互矛盾的地方，比如基本药物目录制定时，里面可不可以收录一些专利药和原发性药物？卫生部是赞成的。卫生部认为基本药并不一定是便宜的用药，必须是疗效最显著、能够覆盖常见病的药。这时，社保部门就不同意。社保部门说基本药就应该用便宜的药，专利药价格很高，会影响医保支付的能力。这时，两个部门之间就有了争论。

　　按病种付费试点是大方向

　　最终医改能否成功，还取决于医疗保险经办机构对基金的管理能力和它的谈判能力。未来医疗保险经办机构怎么使资金能够确确实实地花在患者身上，又能够让医院和医生得到满意，这是对医疗保险改革最大的挑战。

　　比如， 能不能够按照人头付费？能不能科学测算病种价格？这涉及到大量对处方的收集，涉及到诊疗路径标准化的研究。这些工作恰恰是医保机构的弱项。因为医保机构不是专门的专业机构。美国有很多第三方的专门机构来从事这方面的研究，医保机构来购买服务就可以了。在中国，这项工作还没有人专门去做。事实是，卫生部应该能做这个事情。这就涉及到谁来提供这样的信息，谁来付费。现在有一些地方医院自发在做。比如，山东济宁医学院院长吴广华是全国人大代表，他在自己的医院就按病种来收费，多达260多种。医保机构按标准给吴广华的医院付钱。病人普遍感觉他的花费明显低于同等级医院。

　　中国区域经济水平不一样，同一个病种在各地的付费水平也不一样。在试点过程中，各地医院完全可以探索，根据地方收入水平，财政水平，医保保障水平。包括根据当地居民身体健康水平，设置出自己医疗保险供给能力的病种出来，促进这种付费方式。至于从卫生部和社保机构的角度来看，作为权威机构，可以用药学会、医学会的力量，采集各地病种进行分析，做出一个病种指导价格，地方医院可以参照。总之，按病种付费，这是一个方向。

　　医改方案不是一个法律， 它没有办法强制性要求地方政府推进医改，包括医疗保险也都是自愿加入，而不像世界上很多国家强制人民必须加入医疗保险。所以，能不能在规定的三年内医保覆盖面达到预定目标，真正形成病人和医生都满意的局面，确实还要在试点推进过程中不断总结和完善。

　　另外，公共管理能力取决于公务员综合素质水平。恰恰我们国家在这一方面也非常薄弱。我们的公务员体制刚刚建立。西方国家在公共服务领域人力资源的配置投入是相当大的。例如，香港医管局公务员编制高达5万。包括护士、医生和管理人员。但我们的卫生部才300多人，基层政府更少了。大量的制度设计，大量的监督，大量的评估，确实是现有公务员编制和知识结构难以承担的。而且，我们政府关于医改的预算只是补充医疗保险多少钱，建医院要多少钱，恰好缺乏医疗行政管理成本这一块。这些细节不单是技术细节问题，其实是体制的细节问题，细节不到位，任何改革都可能会死在细节上。

　　医疗供给服务应放开市场

　　我们看得非常清楚，此次医改框架虽然不是强制性社会保险，但毕竟走上了全民保险这条道路。原来医保主要针对有单位的职工，现在政府启动低收入人群的医疗保险计划，通过政府补贴130块钱，自己交30块钱，把很多没有稳定职业，没有就业合同的人划进医疗保险范畴，这是此次医改最大的进步。

　　随着保障水平逐渐提高，未来医改的目标肯定是趋向所有居民享受统一的医疗保障水平。我认为，医疗供给服务应该完全放开市场。对于医疗保险机构，我不认你是公还私的，我只认你的服务水平。你服务水平好，我就购买，使得医疗机构之间形成良性竞争。医保机构通过人头付费的方式要让那些社区门诊医生尽量地使他所看护的病人少生病，这样社区医院得到的钱就越多。这实际是个激励机制。

　　国外一个社区医生一般照顾两到三千人。社区医生给居民建立健康档案，不断提醒你做健康体检，提醒你改变坏的生活习惯，多锻炼身体，降低发病率。一般的病都可以在门诊解决。而现在中国倒过来了，80、90%的人都到大医院去看病，不在社区门诊看病。如果这个市场不放开的话，我觉得医改到2020年都没有希望。因为公立的社区门诊服务水平肯定跟不上。

　　中国大陆地区医学院一年培养医生才几千人，台湾、香港地区的医生，印度的医生，还有很多别的国家的医生，他们愿意过来，为什么不把这个市场向他们开放呢？当然，按照医改意见这个市场是要放开的，但这取决于改革的过程。尤其是这三年。医改成功取决于医疗保险机构付费和管理能力建设，也取决于公立医院的改革。如果在这三年的过程中，我们极力阻挠公立医院改革，公立医院改革不能推动，一切就都很难说了。