《瞭望》文章：义务教育绩效工资兑现

　　《瞭望》文章：义务教育绩效工资兑现

　　经过整整一年的不懈努力，体现“经费省级统筹、中央适当支持”原则的实施绩效工资所需资金终于到位，义务教育学校实施绩效工资工作的制度框架基本成型

　　文/《瞭望》新闻周刊记者周大平

　　事关全国义务教育学校数百万教师利益的绩效工资制度，从2009年1月1日起实施，至2010年春节前夕，各省区市首先在义务教育学校兑现了占70%的基础性绩效工资，继而在绩效考核后陆续兑现了占30%的奖励性绩效工资。

　　这项政策出自2008年底，国务院常务会议审议并原则通过的《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》（下称《指导意见》）。其中的亮点有二：在资金保障上，要按照管理以县为主、经费省级统筹、中央适当支持的原则，确保实施绩效工资所需资金落实到位；在分配原则上，核心是多劳多得、优绩优酬，重点向一线教师、骨干教师和作出突出成绩的其他工作人员倾斜，同时对义务教育学校离退休人员发放生活补贴。

　　教师工资的来龙去脉

　　据教育部发布的《国家教育督导报告2008》显示，我国义务教育阶段教师工资，在上世纪90年代初期出现过被拖欠的情况。在此后全国性的工资制度改革中，中小学教师的工资主要由两部分构成：一是固定工资，由财政埋单；二是绩效工资，由学校自筹。2006年的统计显示，全国小学教师人均工资收入比2002年增长了58.2%，初中教师增长了63.2%。但这一工资制度却逐渐走入了死胡同。原因之一，由于学校的创收能力迥异，各校的绩效工资数额差距越拉越大；原因之二，由于创收的压力，使学校的不规范收费及出租房屋等问题普遍存在，从而影响了义务教育整体质量的提高。

　　这一次义务教育学校实施的国家事业单位岗位绩效工资制度，其岗位绩效工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资、特殊岗位及艰苦边远地区的津贴补贴四部分组成，其中岗位工资和薪级工资为基本工资。绩效工资是收入中“活的部分”，它作为发挥工资激励导向作用的重要手段，要求充分体现学校工作特点，以工作人员的实绩和贡献为依据，坚持多劳多得原则，适当拉开分配差距。义务教育学校绩效工资总量的70%作为基础性部分，一般按月发放。其余的30%作为奖励性部分，由学校按照规范的程序和办法自主分配，一般按学期或学年发放。

　　“早些年教师的工资是一校一个办法”，北京市教委副主任罗洁表示：实施绩效工资有利于规范教师工资，调动教师的积极性。

　　制度框架基本成型

　　北京城八区中率先启动绩效工资改革的朝阳区，2008年事业单位的年平均绩效工资是3.16万元，辖区内有义务教育学校235所，其中155所学校的教师年均绩效工资达不到这一水平。区财政从2009年起，按这个年人均标准拨付数亿元专项资金用于发放教师的绩效工资。区教委主任滕国清坦承，实施绩效工资改革的最大受益者，是辖区内偏远农村及部分不具备创收条件的中小学的教师。

　　上海市某区教育局一位副局长透露，为实施绩效工资改革，该区财政每年要拨付1.2亿元。早在1998年，上海的一项教育管理体制改革，就把义务教育投入的责任下放到区级财政。结果，地处城市周边的一些财力薄弱的区县难以承受这一重负。用市政协委员、华东师大二附中副校长张大同的话说，“各区县投入的不均衡造成了事实上的教育不公平。”他认为，“义务教育经费由‘省级统筹’势在必然”。

　　而在20世纪80年代就把1000多所中小学校“下放”到区县的南京市，区县级财政同样感到了力不从心。南京市教育局局长徐传德介绍，全市财政“城区强而郊县弱”的二元结构特点明显，整个教育系统在2001年开始实行“市级统筹”：市财政每年拿出一部分城市教育附加费，通过转移支付的方式支持财力薄弱区县的农村教育。这笔钱约占全市城市教育附加费的40%，年总额达到1.5亿元。“坚持同等享受的基础上向农村教育倾斜；向薄弱学校倾斜；向能干事、会干事的学校倾斜”，是南京市为这项有着专门账户的公共教育投入确定的原则。尽管这一做法事实上突破了城市教育附加费的使用规定。

　　经过整整一年的不懈努力，体现“经费省级统筹、中央适当支持”原则的实施绩效工资所需资金终于到位。截至2009年底，各省（区、市）和新疆生产建设兵团在各自陆续出台的《义务教育学校绩效工资实施意见》中，具体落实了本地义务教育学校绩效工资标准、项目、经费及分配导向等关键问题。这标志着义务教育学校实施绩效工资工作的制度框架基本成型。

　　“绩效”大有文章可做

　　绩效工资，就是按成绩和效益计算工资，给予报酬。虽然国务院有“坚持多劳多得、优绩优酬”的原则，但在考核层面却可能有多种表述。比如仅限于看一个班的平均成绩，看一个学科在当地统一测试中的排名，看学生的各种获奖，就会向升学率、学生考分、学科竞赛倾斜。如此“优绩优酬”，优秀教师就会向“优质学校”聚集，而薄弱学校的教师，就会成为因普遍的低工资而矛盾集中的群体，从而严重影响到义务教育的健康发展。

　　从教育公平的角度，实施义务教育绩效工资，应该有全新的“绩效”观。依照国务院的《指导意见》，教育部规定对绩效的考核要按素质教育的目标要求，合理考虑教学效果和学生的学习成绩，但不得把升学率作为考核目标；考核办法和分配办法必须在本校公开，绝不能暗箱操作。

　　浙江省教育厅副厅长何杏仁认为，2006年实施的新《义务教育法》明确规定了“教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平”，这是核定义务教育教师绩效工资总体水平的基本依据。浙江在基础性绩效工资项目设置上，有生活补贴、岗位津贴、教（工）龄补贴、班主任津贴和农村任教津贴五个项目，体现了各地经济发展水平的差异、岗位要求的差异以及重点向班主任、向农村教师倾斜的政策导向。在奖励性绩效工资分配上，设置了考核奖、超课时（工作量）津贴、教育教学成果奖励、名优教师奖励等项目。

　　成都市温江区就是按照这样的考核办法，于2010年1月底兑现了全区2470多名教师的奖励性绩效工资。教育局长胡德福介绍，全区义务教育学校教师的绩效工资收入是实施前的2.5倍，年收入超过了公务员，其中向农村教师、骨干教师、班主任的倾斜幅度为每月100～1500元。

　　四川泸州市纳溪区合面镇中学是一所偏远、贫困地区的农村学校。校长陈斌告诉本刊记者，该校也是按照这样的考核办法，教师们2009年底都拿到了绩效工资。这是他们任教以来工资最大幅度的一次提升。最优秀的、工作量最大的班主任教师的工资达到了7000元，一线骨干教师达到了5000元。

　　“义务教育必须均衡发展，是新《义务教育法》明确规定的。”上海交通大学教授熊丙奇的解读是：均衡发展也意味着实施绩效工资要缩小区域内各校之间相同职级教师的收入差距。也就是说，以省级统筹的义务教育学校绩效工资，在全省范围各校之间要基本相同，否则会导致教师的非正常流动。

　　化解矛盾增强认同感

　　“实施绩效工资的过程并非一帆风顺。”四川省教育工委副书记王晓都认为，在过去的一年中，一些地方出现过争议，原因之一在于对政策宣传解读得不够充分，有关配套措施不够完善，乃至细化实施方案的过程不够公开、透明、民主。没有让所有教师对绩效工资的考核心悦诚服，校长的工作就不会相对顺利。

　　“实施义务教育学校绩效工资不能简单按照职务等级的高低进行平均分配。”胡德福认为，应该体现教师的工作量和实际贡献。因此，“公开、民主、科学”在实施绩效工资分配改革中不断被提到。他向本刊记者介绍，教师的有些工作确实难以量化，且效果不能马上显现。为此，不少学校立足校情，一次次召集教师代表研究学校的具体实施方案和考核办法，上下结合，反复讨论，比如与年度考核相结合，定性与定量相结合，教师自评与学科组评议、年级组评议、考核组评议相结合，以求制订出比较具有可操作性的绩效考核办法。

　　“绩效工资改革必须与对学校教师的考核办法相结合才能顺畅实施，因此，绩效工资改革之前必须要经过‘对学校教师工作业绩究竟如何评价’的充分讨论，才可能使考核办法具有可操作性。”这是河南省实验二中校长李涵的体会。

　　“根据国家政策规定，义务教育学校校长的绩效工资由主管部门根据对校长的考核结果统筹考虑确定。校长不参与学校内部奖励绩效工资分配，从而为校长在校内分配中保持客观公正创造了条件。”教育部人事司副司长吕玉刚认为，关键是处理好校长和教师绩效工资水平的关系、以及不同学校校长之间绩效工资水平的关系。

　　把法律规定落实到政策层面

　　“建立科学合理的考核和分配制度，需要符合教育教学规律和教师职业特点，需要平衡校长、管理人员、一线教师、后勤人员等各类人群的利益关系，所以在当前和今后一段时间还要继续探索。”何杏仁道出了义务教育学校实施绩效工资制度中一道公认的难题。这关系到能否在政策层面真正起到吸引和鼓励各类优秀人才长期从教、终身从教的作用。

　　在许多国家，对义务教育学校教师的评价主体主要是社区，而我国则是行政领导，行政领导往往看重升学率这个结果。实施绩效工资，如果有健全的教师委员会和家长委员会的参与，就可能制订出既符合现实，又能体现对教师绩效考察的合理标准，并且公平、公正地执行。在浙江省嘉兴市，考核教师的办法需要由教代会通过。在重庆市永川区，还进一步规范了教代会的人员构成及其比例。

　　“教育需要评价主体的多元化，其中家长和学生应当占有相当的权重。完善评价教师的过程也是提升我们教育思想过程。”重庆市教委工委书记彭智勇说，“我们应当拥有宽容的心态，让时间见证我们对教育改革的思考。”

　　“绩效工资的实施是把法律规定落实到政策层面。”吕玉刚强调，保障义务教育学校教师的收入水平，体现了依法行政，也是教师队伍建设的一次重大的改革。

　　改革需要建立新的平衡。从前些年国家不定期为教师“涨工资”，到这一次绩效工资长效机制的建立，政府拨款确保工资及时发放，并以公务员工资水平作比照，以保证教师工资在社会各行业中的较高水平，实施绩效工资的里程碑意义不言而喻。

　　教育部的追踪调研表明，绩效工资改革实施第一年，不同区县之间、同一城市市直与区属学校之间的水平差距较大的问题依然存在。显然，只有针对新问题不断完善绩效工资制度，才能使义务教育学校教师职业的吸引力持续增强。