童星：涉及民间组织地位与作用的几个概念辨析

　　为了给民间组织　的健康发展创造更加良好的政策环境和社会氛围，有必要澄清几个概念。

　　一是“市场失灵”和“政府失灵”。

　　人们通常认为，市场可以高效率地供给私人物品，但对于公共物品的供给则会失灵，于是需要政府发挥作用来弥补；政府可以胜任公共物品的供给，但对于私人物品的供给则无能为力至少是效率很低，于是又需要市场发挥作用来弥补。这样一来，市场失灵的地方由政府来弥补，政府失灵的地方由市场来弥补，二者互补，“包打天下”。那么，民间组织即区别于市场（企业）和政府的“第三部门”存在的理由又何在？

　　其实仔细进行分析，市场失灵和政府失灵分别有两种情况，上述的通常说法只看到了一般性的市场失灵和政府失灵，或曰“第一种市场失灵”和“第一种政府失灵”，而忽略了特殊的市场失灵和政府失灵，或曰“第二种市场失灵”和“第二种政府失灵”。所谓“第二种市场失灵”，就是指在提供私人物品时的市场失灵，例如，由于市场交换信息的不对称，消费者无法有效识别商品的性能与品质，由于劳动力市场供需双方地位的不平等，劳动者常常无法保护自身的权益，于是消费者权益保护和劳动者权益保护就成了单靠市场交换不能解决的问题。所谓“第二种政府失灵”，则是指政府在提供公共物品、从事公共事务方面的失灵，如政府的政策制定与公共服务常常具有“趋中性”，从而难以照顾到一些特殊的边缘群体，即使关注到某些特殊的边缘群体，往往也是只考虑到他们的一般性需求，而难以顾及到他们的某些特殊需求。“市场失灵”与“政府失灵”都意味着社会的不和谐、不协调。

　　如果说“第一种市场失灵”即市场在提供公共物品方面的失灵可以靠政府发挥作用来弥补，“第一种政府失灵”即政府在提供私人物品方面的失灵可以靠发挥市场的作用来弥补的话，那么“第二种市场失灵”即市场在提供私人物品过程中的失灵，就不可能指望政府发挥作用来解决，因为私人物品的提供领域本来就是“第一种政府失灵”的多发之地，或者说就是政府作用的“软肋”；同样，“第二种政府失灵”即政府在提供公共物品过程中的失灵，也就不可能指望发挥市场的作用而得到解决，因为公共物品的提供领域本来就是“第一种市场失灵”的多发之地，或者说就是市场作用的“软肋”。所以，要弥补“第二种市场失灵”，就必须依靠各种各样维权型民间组织的介入，如消费者协会、工会、残疾人协会等，它们常常能够比政府相关监管部门更有效地保护市场中弱势的权益；同理，要弥补“第二种政府失灵”，就必须依靠各种各样公益服务型民间组织的介入，充分发挥它们的积极作用，为弱势群体、边缘群体解难，为政府排忧，促进社会的和谐。

　　有了这样的认识，民间组织在现代社会中的地位才能得到真正的确立，光靠政府和市场两家“包打天下”是不行的。只有市场、政府、（民间）社会成鼎立之三足，效率、公平、和谐的综合性目标方能得以实现。

　　二是“非营利性”。

　　众所周知，非营利性或曰不以营利为目的，这是民间组织与其他私营组织或曰市场组织的最大差别之所在。可是，到底什么是“非营利性”，人们之间常常缺乏共识。

　　我以为，首先，非营利性并不意味着就不需要通过包括向服务对象收取必要费用在内的各种方式对服务成本予以补偿。因为如果不解决成本有效补偿的问题，任何公益性服务都是难以持续下去的。当然，成本的有效补偿可以通过但不能完全依赖社会捐助的渠道，政府补贴和向服务对象收费也是可行的办法。这三个渠道此消彼长。考虑到公益性民间组织的服务对象都是社会弱势群体、边缘群体，其支付服务成本费用的能力差，不可能采用市场机制，因此应当拓展社会捐助、加大政府补贴。加大政府补贴理所当然，公益性民间组织所从事的许多服务本来就是服务型政府自身的职责，现在由民间组织承担了，政府就有义务将原先用于这方面的财政支出转付给民间组织，这就是所谓的“政府购买公共服务”。在拓展社会捐助方面，除了民间组织自身提升募捐能力以外，政府也大有作为，可以通过调整税收政策（目前国家税源充足，有调整的空间），根据捐助款额给予捐助者或受捐者减税或抵税的优惠。改革开放之初，政府在自身财政状况十分困难的情况下，为了向市场释放经济职能，曾经对新兴市场主体（甚至是外国商人）给予力度很大的税收优惠政策，当今政府的财政状况大为改善，在向社会释放公共服务职能时为什么就不能实施稍有些力度的税收优惠政策呢？

　　其次，非营利性并不意味着就不能在志愿者服务以外向其他参与服务者支付必要的酬金。民间组织的运行需要志愿者，但不能完全依赖志愿者，也需要非志愿的专业人员，特别是一些长期持续的、没有任何轰动效应的工作岗位，更离不开非志愿的专业人员。这就有一个向他们支付薪酬的问题，而且这种薪酬还不能太低（下面还会提及这一点）。

　　再次，非营利性甚至也不意味着就不能赚取一定的利润。但是，民间组织所赚取的利润必须服务于组织的基本使命，被用于组织的可持续发展，而不能放进所有者和管理者的腰包，也就是说，民间组织的利润不能分配给所有者和管理者，出资人不能进行分红。现在许多民间组织在提供公益性的服务以外，同时还从事市场性的经营活动，并以后者的盈利来补偿前者的成本，这是很正常的。政府应当从政策和管理两个方面扶持这种现象。

　　综上所述，政府相关部门包括主管的民政部门和相关的工商部门、税务部门等，都应当重新审视对于民间组织的现行政策和管理制度，破除一些陈旧的观念，改革一些不合适的政策和管理制度，提供一些必要的方便，不能再让民间组织特别是其负责人和财务人员长期游走于“合法”与“非法”之间，老是打“擦边球”。

　　三是民间组织的“员工性质”。

　　如前所述，在民间组织中工作的员工，其中有相当一部分属于志愿者，但通常都不会全部依赖志愿者来维持一个民间组织的运作。那么，民间组织员工中的非志愿者，属于不属于就业？《劳动合同法》适用不适用于民间组织和这部分员工之间的劳动关系？最低工资制度的覆盖范围包括不包括这部分员工？所有这些问题的答案当然应当是肯定的，但是目前的法律法规和管理实务并不明晰，对就业和失业人员的统计、对劳动者平均工资数的统计，都还没有将这部分员工覆盖进来。因此，建议民政部门会商人力资源和社会保障部门，通盘考虑这些问题，提出相应的解决办法。这不仅有利于这部分员工的生活稳定、工作积极性的发挥，而且对于贯彻十七大所确定的实施“扩大就业的发展战略”和“两个提高”的重大决策，　具有启迪性、开拓性的意义。