专家称公民批评政府无保障 诽谤罪成官员护身符

　　法律不能苛求公民对政府及官员的批评百分之百准确，否则只会从根本上将公民的监督权、批评权取消

　　文/《瞭望》新闻周刊记者李松

　　3月9日，湖北省十堰市公安局在其官方网站上发出通告，称经复核，撤销对陈永刚的拘留决定，并责令郧西县警方向陈赔礼道歉、国家赔偿，同时追究相关责任人的责任。此前，陈永刚因持续在论坛发帖，质疑当地政府与“奸商”勾结、斥巨资搞形象工程，并向中纪委举报，被郧西县警方跨地拘捕，以“侮辱诽谤他人”的罪名，对其作出行政拘留8日的决定。

　　值得注意的是，温家宝总理3月5日在《政府工作报告》中强调，要深入推进政务公开，完善各类公开办事制度和行政复议制度，创造条件让人民批评政府、监督政府，同时充分发挥新闻舆论的监督作用，让权力在阳光下运行。

　　这番表述引起公众的强烈反响，多位官员更是在不同场合作出积极回应，并表示欢迎媒体监督和批评。

　　多位接受本刊采访的专家认为，从现实状况来看，如果要把“创造条件让人民批评政府、监督政府”落到实处，就要从制度上保障负责任的公民能够安全地监督、批评政府及官员，尤其是法律不能苛求公民对政府及官员的批评百分之百准确，要在制度上剔除“诽谤官员”之类的荒唐逻辑。

　　“诽谤罪”成问题官员护身符

　　近年来，我国公民因以发短信、发帖等方式批评地方官员，被冠以“诽谤罪”而遭牢狱之灾的个案一直在重复上演。

　　根据迄今曝光的“诽谤官员”案件分析，这类案件发生规律大都这样——先是由警方追究“诽谤者”，然后激起媒体与公众群起鸣不平，最后是警方或撤案，或道歉，或赔偿，为“诽谤者”洗刷“罪名”，直至追究办案者责任。

　　“公民批评和监督政府，是宪法赋予的正当权利。”国家行政学院研究员、全国政策科学研究会副秘书长胡仙芝博士对本刊记者表示，“采用匿名举报也好，发短信、发帖公开批评也好，都是可行的方式。公开批评势必影响地方政府，尤其是直接责任官员的声誉和利益，所以一些官员就会利用手中的权力，甚至动用国家机器来限制和剥夺公民自由批评的权利。”

　　“以遭到"诽谤"为名，动用公检法机关对批评者进行关押、审判，是一些问题官员的常用方法。”胡仙芝博士说，“而未查清事实真相，就对公民采取强制措施与审判，不排除背后是受问题官员的权力驱使，把"诽谤"当成掩盖问题官员腐败真相、打击报复异己者的幌子。”

　　“公民批评监督政府的问题，是当前社会比较关注的问题，如果以前不太突出的话，那么随着网络监督的异军突起，这种问题就尤显重要。”国家行政学院汪玉凯教授接受本刊记者采访时认为，“这两年网络事件经常发生，比如周老虎案、躲猫猫案、邓玉娇案，等等，公民都通过网络对政府进行了有效的监督。这有其深层次的背景——除网络技术快速发展外，中央对网络监督，包括公民监督批评政府的态度，都传递出明确肯定的信息。”

　　“但遗憾的是，官员打击报复批评者的案件，还是不断发生，由此反映出来的问题也非常深刻。”汪玉凯教授分析认为，“首先，有些官员心态没有摆正，"皇权思想"作怪，一挨公众批评，就受不了；其次，有些官员位置没有摆正，以前习惯高高在上，当网络时代导致这种权威逐渐丧失后，还一时无法适应，容易与公众产生对峙心理；再有，制度法制不完善不健全，除政府信息公开条例外，没有制度来保障公民能安全地监督和批评政府及官员。”

　　多位受访专家还认为，官员打击报复批评者的案件不断出现，也同以前对这样的违纪违法官员处置太轻，缺乏必要的威慑力有关。除此之外，现行法律中存在的缺陷，也值得反思。

　　公器私用有损执政之基

　　以往“诽谤官员”案件，大多出现在县区一级的政府官员身上，尽管是以“诽谤官员”的罪名对公民追责，却基本是公诉案件，极少见“被诽谤”的官员作为原告出现。被认定的“诽谤者”，几乎没有机会与自己“诽谤”的官员对簿公堂。

　　诽谤罪是指故意捏造并散布虚构的事实，损害他人人格和名誉，情节严重的行为。根据我国刑法第246条第2款的规定，诽谤罪属于告诉才处理的案件，但是“严重危害社会秩序和国家利益的除外”。

　　“根据我国法律规定，诽谤罪是以自诉为原则，以公诉为例外的罪名。”北京中盛律师事务所杜立元律师接受本刊记者采访时指出，“只有诽谤行为"严重危害社会秩序和国家利益"时，才不受被害人"告诉才处理"的限制，可由公安机关立案侦查、检察机关提起公诉。”

　　可现实的情况是，以往的这些“诽谤案”一旦发生，有关部门不是尽快查清事实，核查帖子内容真伪，而是按“有罪推断”的方式把矛头对准批评者，迅速地作出了公民诽谤罪成立的相关决定。

　　杜立元律师说，问题官员往往利用其掌握的公权力，将公民的行为上纲上线，归入“严重危害社会秩序和国家利益”之列，以打击“诽谤罪”为掩护，从而控制和消除对其不利言论的扩散。为此，监督和批评政府的公民，往往就成为受害者。

　　在多位受访专家看来，这种做法不但严重破坏法治建设，而且在权力驱使下违法办案，以至人为制造冤假错案，肆意侵犯公民合法权益。更为严重的是，这使本来的个人与个人之诉，变成个人与政府和国家司法公器的对垒，扩大激化矛盾的范围，不但严重损害了法律的尊严和政府的公信力，也使公民的合法权益失去司法公平的保护。

　　当然，这些危害性已经引起了高层的警惕。公安部2009年下发的《关于严格依法办理侮辱诽谤案件的通知》指出：“近年来，少数地方公安机关在办理侮辱、诽谤案件过程中，不能严格、准确依法办案，引起了新闻媒体和社会各界的广泛关注，产生了不良的社会影响，损害了公安机关形象和执法公信力。”

　　这一通知还指出，“一些群众从不同角度提出批评、建议，是行使民主权利的表现。如果将群众的批评、牢骚以及一些偏激言论视作侮辱、诽谤，使用刑罚或治安处罚的方式解决，不仅于法无据，而且可能激化矛盾。”

　　“公安部下发的这个通知，比较正面地肯定了公民的批评监督权利，而对以侮辱、诽谤的司法罪名控制言论的危害性有了清醒的认识。这个通知针对某些地方官员的这种"治人"手段提出了严厉批评，并强调了要严格依法办理案件。不论收效如何，其人性化意见以及规劝意图非常明显。”胡仙芝博士分析认为。

　　公民监督才能少走弯路

　　多位受访专家认为，尽管以往的“诽谤官员”案中，也存在个别公民过当或批评举报与事实有出入的问题。但在现代法治社会，公民与政府掌握的信息很难完全对等，因此法律的设计上必须容忍公民对政府错误的、不公平的批评，否则只会从根本上将公民的监督权、批评权取消。

　　据专家介绍，在法治发达的国家，政府不存在被公民“诽谤”的问题，因为政府的形象建立在法治与公信基础之上，而不会因为公民批评而严重受损，不具备私法人享有名誉权的基础。按这种理念，法国上世纪60年代就从刑法中删去了诽谤条款。需要指出的是，许多国家不再通过刑事立法保护名誉权，并非这些国家不认为名誉权重要，而是把救济方式转向了私法责任，这样既可对被害人给予有效赔偿，同时又可在很大程度上避免官员以公权打击报复批评者。

　　“现在有些地方政府及官员听不得公众的任何批评，这是一种不正常现象。”中国人民大学政治学系张鸣教授对本刊记者说，“公民对政府及官员具有监督权和批评权，这是宪法赋予公民的基本权利。公民纳税供养政府及官员，政府及官员就有义务给公民一个真相。公民除了接受政府及官员的结论之外，也有自己探寻真相的权利。”

　　根据我国《宪法》第41条有规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”

　　“在社会转型的情况下，政府及官员应拓展多种民意表达渠道，自觉接受公民监督和批评。不能把公权作为个人谋私利的工具，更不能作为打压公民言论自由的工具。”汪玉凯教授认为，“政府只有在公民的监督下，才能少走弯路，所以即使有时公民批评得不完全准确，官员也应抱"有则改之，无则加勉"的态度面对。再则，政府是公共机构，官员是公众人物，代表公民行使公共事务，公民有权利监督和批评政府及官员。”

　　从立法和执法层面完善

　　要根除公民“因言获罪”现象，受访专家认为，政府要有勇气反思地方行政体制、司法运作模式，以及权利救济渠道等存在的问题，并作出深层次改革，这也是建设法治社会、建设和谐社会应有之义。

　　“在法治社会里，言论自由与公正审判，构成国民共同的根本价值观。”胡仙芝博士认为，“公权机关必须置于公民的监督之下，公民对政府的批评可能有不准确的情况，但这种不准确并不能随意被认定为犯罪。公民有言论自由，有批评政府的自由，只要不是恶意捏造事实，就不应被追责。因为，政府比公民有着更大的言论自由和更强大的信息公开权力。”

　　“要有制度保障公民的监督权、批评权，至少要做到公民批评政府及官员后，不会受到追究。”汪玉凯教授建议，“目前政府应做好两方面的工作：一方面，政府及官员应采取积极主动的态度，通过多种渠道，向社会和公众阐述政府的执政理念和观点，以促进双方更多的互信；另一方面，要改进网络管理方式，摈弃传统上"捂"的做法，对于政务信息要尽量公开，不能公开的，要对公众作必要解释，以消除不必要的误会。”

　　“在诽谤罪中，"严重破坏社会秩序和国家利益"还缺乏细化的司法标准，为公权力的滥用留下了制度上的缺口。”杜立元律师认为，“有必要以立法或司法解释的形式，对诽谤罪"严重破坏社会秩序和国家利益"作出明确的限制性解释，或者规定特殊的排除犯罪事由，从而防止"诽谤罪"被扩大适用，以增加言论自由的空间，保障公民的监督权和批评权不受侵犯，使社会泄压阀保持畅通，以赢得社会的和谐与政权根基的稳定。”

　　同时，杜立元律师还建议：“应从国家立法层面进行统一，废止此类案件的公诉条款，在刑法中规定其全部为自诉案件。官员如果觉得自己是"受害人"，比如针对所举报和批评的事件及时进行信息公开，通过新闻发言人及时消除公民的误解，或者通过个别的解释来消除误会等。也可以自行向法院提起刑事自诉，以此避免个别官员公器私用、打击正常的舆论监督和批评。”

　　“在追究违法执法人员责任的同时，对背后发号施令的"权力魅影"，更应严厉问责。”张鸣教授还建议，“如果官员滥用公权对批评者打击报复，应让其付出沉重代价，给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除处分，情节严重的应追究相应的刑事责任。” (来源：《瞭望》新闻周刊)