住房保障法立法初探 助低收入家庭实现“安居”

　　编者按　以法学理论回应社会现实和民生需求，是法学研究的重要任务之一。针对百姓居住权亟待进一步予以保障的现状，本报特约请专家从住房保障立法角度探讨实现“住有所居”和“民生安康”的法制途径。

　　在住房市场化的前提下，建立针对中低收入人群的住房保障制度，是实现民生安定的一剂良药。早在1890年，英国就颁布《工人阶级住宅法》，建立了住房保障制度的雏形。目前，世界各发达国家都已陆续出台了相应的法律法规，帮助低收入家庭实现“安居”。据中新社报道，全国人大财经委员会主任委员石秀诗在2009年10月28日透露，住房保障法已经纳入十一届全国人大常委会立法规划。这体现了一个负责任政府关注民生的立场，也反映了市场经济发展不断深入的必然要求。

　　A.住房保障法是一部民生保障法

　　“衣食住行”乃是人立之于世的基本需求，居住权是一项基本人权。在中国人传统观念中，“安居乐业”、“民生安康”一直以来都是整个国家和社会所共同追求的目标。就近几年我国房地产市场发展的势头来说，它已不是一个以消费为主的市场，而是在朝着以投资和投机为特征的资本市场方向发展。一边是大多数家庭无法承受的高房价，一边是楼市的火爆景象，这种非理性的“繁荣”是我国房地产市场畸形发展的表征。在此背景下，如何保障广大人民的居住需要得到满足，特别是如何保障中低收入家庭“住有所居”，成为住房保障法起草的主要动因，也成为住房保障法规制的重点。

　　B.住房保障法是市场经济运转的纠偏机制

　　住房保障制度作为一项重要的社会政策，是市场经济不断发展的产物。过去在计划经济体制下，住房采取的是配给制。随着城镇住房制度的改革，福利分房制度的结束，住房市场化改革的深入，特别是在目前房价居高不下的情形下，为了保障每个人都有房子住，政府必然要实施一些特殊的政策措施，帮助单纯依靠市场解决住房有困难的群体。住房保障制度与失业保障、养老保障、医疗保障等都是社会保障体系的重要组成部分。

　　市场经济以平等竞争为核心理念，以效率为价值取向，以人人都是理性人为假设前提，充分发挥价值规律在资源配置中的基础性地位。随着市场经济发展的不断深入，也会暴露出市场竞争的盲目性和自利性弊端。在此情形下，近年来各级政府纷纷采取各种形式的住房保障制度，以保障中低收入家庭的住房需求，这些都是对市场经济自由竞争机制的纠正，以弥补其不足。但是这些纠偏机制并非否定市场经济，恰恰可以消除其副作用，以保证其能正常运转。

　　C.住房保障法应采取“保基本、广覆盖、分层次”的立法原则

　　住房保障法的首要功能，是保障公民普遍享受住房福利，实现住房的民生功能，从而达至“居者有其屋”之境况。为了实现这一崇高目标，住房保障立法应采取“保基本、广覆盖、分层次”的基本原则。所谓“保基本”，就是保障中低收入居民的基本居住权利，满足居民的基本住房需求，保证保障性住房达到基本要求。住房保障法不仅要求保障性住房的面积和户型满足居民基本生活需要，还强调保障性住房社区建设，重视不同性质类型住房的搭配，杜绝出现社区人群构成层次单一、低收入者聚集的状况，防止“贫民窟”社区的出现。因此，住房保障法要求保障性住房建设按照集中与分散相结合，分散为主的方式建设。

　　所谓“广覆盖”，即住房保障法应覆盖大多数人，只要居住条件达不到基本住房标准，就可以进入住房保障体系。住房保障法将规制重心放在住房困难这一关键点上，居住条件达不到基本住房标准的，即可成为住房保障对象，其家庭收入及结构是参考因素。同时，城市中低收入家庭、棚户区居民、旧宅区居民、新入职人群、“夹心层”以及农民工群体都将纳入住房保障的范畴。这其中，农民工群体是比较特殊的保障对象，考虑到农民工群体为城市发展建设作出的巨大贡献，以及其在城市长期生活的需求，笔者认为应该将农民工群体作为受保障对象。

　　保障性住房的运作模式是由政府承担住房市场价格与居民支付能力的差距，以此来解决中低收入居民住房支付能力不足问题。由于保障对象的住房支付能力是千差万别、分层次的，所以住房保障制度也必须分层次，以适应不同保障对象的具体需求，提供不同保障水平的保障方式。这是“分层次”的内在要求。基本住房保障法对农民工、中低收入家庭、新入职人群和“夹心层”等不同层次的保障对象分别采用廉租房、公共租赁房、经济适用房、两限房、配租和配售补贴、住房公积金、财政税收支持等保障方式，来确保人民的居住权得以实现。可以说，住房保障的“分层次”是对“广覆盖”的保障。

　　D.加强政府责任：住房保障法实效的重要保证

　　“徒法不足以自行”，住房保障法应重视监督管理机制的建构，充分整合社会监督资源，进一步协调政府监督、司法监督、新闻舆论监督和群众监督等力量，实现对保障对象、保障住房建设单位、住房分配等经办机构的有效监督;健全责任追究机制，建立政府问责制，一旦出现问题，严肃追究相关人员和政府单位的责任;坚持多管齐下“管住”权力，保证公共权力不走样、不异化，使政府的公共权力转变为公民的公共福利，从根本上保证保障性住房的民生功能落到实处。

　　保障公民的基本居住条件，是国家和政府公共职能的基本体现。与医疗、养老等社会保障制度相同，基本住房保障是现代国家社会保障制度的重要内容，理应由政府作为构建和实施住房保障制度的主体。在我国这样一个拥有世界最大房地产消费市场的国家，构建实施基本住房保障制度，重视住房的民生性质，应该是各级政府考量和筹谋的重要课题。各级政府应该统筹各类社会资源，协力推进我国住房保障制度建设。

　　住房保障法要求政府充分发挥公共职能，加大公共住房供应，建立供需合理的住房保障体系，实现“居者有其屋”。同时，基本住房保障法还要求加强完善国家保障性住房准入、分配和退出的监督机制，明确相关主体的法律责任，使真正的基本住房需求得到满足，发挥住房保障制度的真正价值。

　　(作者系清华大学法学院教授)