收入分配制度改革亟须法治保障

　　任何改革都是对传统利益格局的深度调整，是对现有秩序的重大突破，收入分配制度改革也不例外。同时，收入分配改革也要符合发展、稳定的目标，为此需要通过立法赋予改革合法性，为改革创造完善的法治环境，提供坚实的法治保障。

　　中共中央党校教授周天勇、国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇等专家近日建议，“十二五”期间，我国应更加重视立法对调整收入分配格局的基础性作用，加强立法规划研究，制定收入分配制度改革的阶段性量化目标(5月25日《人民日报海外版》)。

　　收入分配改革从2004年开始启动调研，迄今已有6年之久。去年底中央经济工作会议明确传出调整收入分配的信号，今年全国人大会议上，温家宝总理在《政府工作报告》中专门论述“改革收入分配制度”，这是政府工作报告首次提出改革收入分配制度。如何将收入分配制度改革积极稳妥地推行下去，是摆在所有关心和期待这项改革的人们面前的一个重大课题。

　　如专家所言，收入分配制度改革涉及中央与地方、政府与企业、群体与群体之间的关系，是一项极其复杂、敏感的重大改革。因此，必须站在国家达到中等发达国家水平、社会实现全面小康和共同富裕、人民更加幸福更有尊严的战略高度，充分认识收入分配制度改革的重要性、紧迫性。邓小平曾经不无忧虑地指出:“解决这个(分配)问题比解决发展起来的问题还困难……过去我们讲先发展起来，现在看，发展起来以后的问题不比不发展时少。”分配可能比发展更困难，问题可能更多，如果说过去我们忙于发展而相对忽视了分配问题，现在再也不能偏废了，必须尽快补上分配这一课。

　　在战略高度整合社会认识分歧、努力达成改革共识的同时，应当通过广泛的调研、充分的讨论和开放的博弈，制定关于收入分配制度改革的总体方案，作为指导、规划和约束收入分配制度改革的基础性法律文件。据报道，由国家发改委牵头制定的《关于加强收入分配调节的指导意见及实施细则》(简称《意见》)已经多方讨论，有望在今年内出台。从近年来《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》(简称“新医改方案”)和《国家中长期教育改革和发展规划纲要(20102020年)》(简称“新教改方案”)从酝酿、制定到正式出台的情况看，这个被媒体称为“收入分配改革方案”的《意见》，很可能会沿着新医改方案和新教改方案的轨迹，从“部委牵头制定”、“公开征求意见”走到“国务院(常务会议)通过”，就完成了全部的程序。如果只是走到这一步，“收入分配改革方案”严格说来只能算是一个政策性文件，而不是一个高度权威的法律文件。

　　笔者认为，如果年内出台的《意见》的确被赋予了“收入分配改革方案”的功能，就应当在程序上往前再跨一大步，从获得国务院通过进而争取获得全国人大通过，从制定政策性文件的层面进入立法层面。宪法和法律规定，全国人大及其常委会具有批准省、自治区和直辖市的建置，决定战争与和平，审查和批准国民经济和社会发展计划和国家预算等重大事项的决定权，医药卫生体制改革、中长期教育改革和发展、收入分配制度改革就是典型的重大事项，其改革方案理当提交全国人大(或全国人大常委会)审议，如果获得通过，就具有了无可置疑的权威性和无可动摇的法律效力(如2008年3月国务院机构改革方案获十一届全国人大一次会议审议通过)。由于种种原因，新医改方案和新教改方案均未提交全国人大审议，收入分配改革方案应该走得更“远”一些，经由全国人大审议通过，使自己具有严格的法律效力和法律约束力，也使制定改革方案真正具有立法的性质。

　　在此基础上，收入分配制度改革涉及的一些领域，包括国有企业利润分配改革、垄断行业改革、社会保障制度的相应改革、综合财税配套改革和工资制度改革等等，有的需要制定更细化的改革方案并履行立法程序(如制定《工资支付条例》、《社会保障法》)，有的则可以在收入分配改革方案的规范约束下，直接通过具体的政策措施(如将国企利润向社保基金划转权益、向公共预算调入部分收益，完善国企利润分红机制)，使改革进入实际的操作。

　　任何改革都是对传统利益格局的深度调整，是对现有秩序的重大突破，收入分配制度改革也不例外。同时，收入分配改革也要符合发展、稳定的目标，为此需要通过立法赋予改革合法性，为改革创造完善的法治环境，提供坚实的法治保障。这样才能把解决收入分配问题纳入法治化轨道，使分配制度为社会进一步发展、改革注入新的动力。