内蒙古全部草原均现退化 生态问题拷问鄂尔多斯

　　鄂尔多斯也差钱

　　“央企把资源挖走后，留下来的是生态破坏严重的沉陷区”

　　《瞭望东方周刊》记者李静 | 内蒙古鄂尔多斯报道

　　在目睹了锡林郭勒以及整个内蒙古大草原的衰退现象之后，《瞭望东方周刊》带着好奇来到了鄂尔多斯。这是一个在其他盟市采访中不断被提起的名字：官员们解释说，可以像鄂尔多斯那样通过“先开发—后获利—再修复”的链条来实现经济与环境的和谐发展。

　　鄂尔多斯在最近几个月来一直被聚焦：巨大的空城、遍布街道的豪华汽车，当然还有它快速增长的GDP和财政收入。

　　不过，根据本刊记者了解，走强的鄂尔多斯在生态恢复中正面临“缺钱”窘境。

　　力不从心反映了这个传奇城市不为人知的乏力：虽然为发展付出了巨大代价，资源和利润正源源不断地输出，地方并没有获得足够的实惠。

　　国家大项目少了

　　“2005年以前，鄂尔多斯的生态修复依托国家重点工程，此后主要依靠地方政府投入。”鄂尔多斯市林业局副局长贾继良说。

　　和内蒙古大多数地方一样，鄂尔多斯也是先出现河水干涸，然后沙土掩盖了草原。1998年到2000年，连续3年大旱加剧了当地生态环境的恶化。

　　2000年，鄂尔多斯在整个自治区率先推行“禁牧、轮牧、休牧”制度。鄂尔多斯市农牧业局副局长白晓明说：“一开始政府不拿钱，让农牧民把羊圈住。老乡都是白天圈起来，晚上放出来。跟打游击战一样，山上插着消息树。禁牧大队一来，树就被放倒，牧民赶紧赶着羊群回家。”这一年，鄂尔多斯的财政收入不到16亿元。

　　胶着对峙的情形，随着2002年后国家一系列重点生态工程项目的实施得以扭转。以退牧还草工程为例，2002年到2008年总投资11.92亿元。其中国家投资5.28亿元，还负担了饲料粮补贴折合现金4.75亿元，地方配套仅1.89亿元。

　　6年中全市三分之一的草场完成退牧还草。在2004年全国“退耕还林、退牧还草”现场会上，鄂尔多斯的代表曾感叹：“如此巨大的投资在我市草原生态建设史上前所未有。”

　　2005年前后，鄂尔多斯各旗县发现事情有了变化。“比如在退耕还林项目上，国家新增的造林任务每年都在不断减少。”令杭锦旗林业局局长梁长胜印象深刻的是，2004年杭锦旗按照以往标准准备造林10万亩，但当年国家造林任务突减，这10万亩林的补贴没了着落。“农牧民都垫钱造好了，没法交代，旗县压力很大。最后上报国务院，2004年解决1000亩补贴，2005年底国家追加了1.5万亩，2007年就彻底停掉了。”

　　整个鄂尔多斯也面临着同样的困惑，特别是最近这些年农牧民的负担越来越重。根据2009年的调研报告，一只羊因休牧增加的饲草料成本在60元左右，每户至少有300只羊，成本就要增加1万多元。而2009年鄂尔多斯农牧民的人均纯收入为7800元，户均纯收入也就2万多元。

　　在2005年前后，各级旗县农牧民因为禁休牧后的负担增加问题，曾用多种方式向上级反映意见。

　　掏钱买生态

　　正是从2005到2009年，鄂尔多斯的GDP从550亿元增长到2100亿元；财政收入从93亿元增长到365.8亿元。

　　有效的生态恢复其实是用钱砸出来的。国家投入减少后，有了钱的鄂尔多斯决定自己承担投资。“这不是说拿上一两年的钱，一旦投入就要一直投下去。生态补偿只有财力好了才能做。”白晓明说。

　　首先仍是维持禁休牧。以实施退牧还草工程150万亩的鄂托克旗为例，虽然草原植被已有明显恢复，却远未形成稳定的生态系统。一旦解禁，草原肯定会重新退化。

　　骑虎难下的鄂托克旗最终决定维护禁休牧措施：在当年地方财政收入6亿元的情况下，拿出540万，用来填补“大项目”退出后的补贴资金空缺。

　　不过在整个鄂尔多斯，市级财政仍负担了生态修复的主要部分。在财政较弱的杭锦旗等地，市里财政承担90%；即使在财政较好的乌审旗，市财政也承担了70%。

　　如今，无论走在鄂尔多斯市区的街道上，还是在各旗区的高速路上，一眼望去，路两侧都是高高低低的嫩青树苗，虽未形成茂密之势，却也能看出鄂尔多斯“掏钱买生态”的效果。一位前来参观的锡林郭勒盟官员不由感叹：“先开发、后保护这条路还是行得通。”

　　不过，只有鄂尔多斯当地官员明白，生态治理成本正如滚雪球一般，越滚越大。

　　比如，由于生态损伤严重，现在治理对象都是高大的沙丘。1亩要比小沙丘贵出100元左右。另外由于无法进入，只能用飞机“飞播”。过去一亩地飞播成本56元时，国家投40元，当地负担16元。现在1亩地达到1000元左右，国家还是投40元。

　　不过，这些看起来几乎都是“小钱”。2006年为了彻底实现“自然恢复”，鄂尔多斯决定将占当地国土面积51.1%的禁止开发地区农牧民搬迁出来。

　　这种模式是目前整个内蒙古最为流行的生态恢复办法，并被寄予厚望。

　　生态移民的核心问题是保障制度。鄂尔多斯市农村牧区人口转移办公室主任金琦告诉本刊记者，目前鄂尔多斯的生态移民政策主要有4项：每人每年4000元生活补贴，纳入城市居民养老保险，政府负担初高中生在职业技术学校学习的学费。最有吸引力的是农牧民退出宅基地后，由政府在城镇转入地无偿提供一套70平米的住房。

　　极富含金量的移民政策在一定程度上解决了牧民的担忧，到2009年搬迁计划已推进了一半左右。但它也使鄂尔多斯感到意料之外的压力：虽然勉强保证了养老保险等投入，但住房建设相对滞后。2007年到2009年转移出来的农牧民安置房缺口接近2万户。

　　2009年，鄂尔多斯市规划了18个“精品移民小区”，总投资超过67亿元。政府通过贷款融资33亿，市县两级财政拿出20亿配套资金。在杭锦旗这样财政收入刚刚突破3亿的地方，市级财政负担90%。

　　然而，就是这10%仍让杭锦旗很有压力。在该旗走访生态移民时，本刊记者发现还没有多少人享受到70平米的安置房。杭锦旗农牧业局副局长杨永茂表示，只有等市里投入的大盘子下来，旗县才敢配套，否则资金缺口太大。

　　18个移民小区只是解决前三年、2万户的安置房。经测算，到2012年鄂尔多斯需转移农牧民42.13万人，总投入接近300亿元。

　　财政收入第一的困惑

　　生态移民的投入在鄂尔多斯市统筹城乡重点建设领域投资概算中，已远超过社会事业、基础设施等开支。鄂尔多斯市财政局副局长高子奎告诉本刊记者，市旗财政要做的事情很多，很难持续投入那么多钱，就算协调贷款也不容易，“每年还本付息的压力也很大。”

　　“现在我们向自治区要钱也不可能，鄂尔多斯财政收入自治区第一，只能要一些政策。”金琦说。

　　对于内蒙古“财政收入第一”的美誉，当事者有着另一番感受。

　　365.8亿，同比增长38%，这是最近一再被人们提起的2009年鄂尔多斯市财政总收入。但外界很少关注的是，其中上划中央175.4亿元，另有28.3亿元上划自治区。而2009年鄂尔多斯单是社会事业支出就达到了138亿。

　　“尽管财政收入迅猛增长，但是一半都上缴了。”地方财政部门官员说，从2005年开始鄂尔多斯的上划收入就接近财政总收入的一半。到2008年，这个数字超过一半。

　　“上面的看法是，你GDP增加一点，国家就少一点补贴。比如以前国家还有对农牧民的培训资金，去年开始这个也没了。”自治区发改委的官员说。

　　地方政府也曾希望借助社会资本。鄂尔多斯林业局产业办主任刘彩霞表示，林沙产业在鄂尔多斯发展20多年，但回报率相当低，收支只能基本持平。有些企业像毛乌素沙漠生态发电项目甚至连年亏损。

　　鄂尔多斯的窘迫在于，生态恢复看起来只有硬投入难有硬回报，“比如盖保障性住房。”当地官员说，这种民生问题只能由地方政府负担。

　　不过，每年巨大的、由出卖资源得到的财税收入并非由鄂尔多斯自己“拥有”。

　　比如，煤炭行业税收在鄂尔多斯的财政收入占46%，但这些矿区主要属于神华这样的央企，“它们在北京纳税”。

　　金琦说，这些煤炭企业的税收主要是国税，按增值税算75%给国家拿走，留在地方很少。在煤炭行业外，鄂尔多斯最重要的煤化工等行业的情况也大体相似。

　　在央企煤矿较多的伊金霍洛旗，去年财政收入80亿，地方可用财政只有18亿。另一个是准格尔旗，财政收入过百亿，留下的只有30亿。

　　“央企把资源挖走后，留下来的是生态破坏严重的沉陷区，潜在影响很大。地方政府想解决，财政又拿不出那么多钱。”高子奎说。

　　鄂尔多斯地方旗县与央企的关系非常复杂。过去鄂尔多斯没有资金开发矿产，是央企的到来解决了交通瓶颈等基础问题。但是，随之而来的就是以生态补偿为核心的博弈了。

　　生态补偿金的麻烦

　　例如在年产煤1.2亿吨的伊金霍洛旗，到2005年前后矿区矛盾已经激化。国有煤矿年产量接近8000万吨，虽然对矿区群众有所补偿，但每年金额不定，而且保持在低水平，结果煤矿经常受到附近群众“围攻”，导致临时停产。

　　2006年底，伊金霍洛旗与境内12座国有大中型煤矿协商，希望收取生态补偿资金。

　　“咱们也是逼得没办法，每天都要面对矿区老乡的大量上访。”伊金霍洛旗矿区生态环境恢复补偿领导小组办公室负责人高凌云对本刊记者说，当时伊金霍洛旗提出的数字是对方每产一吨煤炭地方收取1.8元。

　　“企业方面抵触情绪大，直接发问：为啥要收我们钱，中央也没这个政策，不就是个地方规定嘛。”伊金霍洛旗委的一位官员说。

　　谈判是不对等的：伊金霍洛旗的书记和旗长都是处级干部，境内最大的国有煤炭企业神东公司隶属于神华集团，“说了算的都相当于咱们政府里的厅局级，更别说找神华了。”

　　央企的强势在鄂尔多斯展现。“他们看好哪块煤，直接从北京批下来，自治区都管不了。”一位地方官员说，地方政府已经确定发展煤炭附属产业，“避免与央企争资源，争也争不过。”

　　现实之下，政府通过煤炭协会与企业协商。他们最后这样说服企业：“你在这里采煤，政府统一给你解决矿区矛盾。”

　　不过根据2009年底伊金霍洛旗的测算，补偿资金要提高到每吨煤收6.8元。因为后来确定要为生态移民缴纳养老保险：每个移民政府都要出12.15万元。而且安置房的建设成本也由每平方米800元上升到2000元以上。

　　伊金霍洛旗本来希望这个标准从2010年元旦开始执行，据说，到现在还没有谈妥。

　　高凌云说，企业也表示，生态恢复的成本现在确实越来越大，但每吨煤最多只能给3元。

　　不过和鄂尔多斯境内那些连1.8元都没有得到的旗县相比，伊金霍洛旗算是幸运的。“这样操作是有益的，但有的东西不能强行，毕竟企业比较大，不好整。”一位地方官员说，“国家法律里并没有相关的补偿标准。如果有国家生态补偿标准就可以强制执行，最少自治区一级应该出台规范性的文件。”

　　不过，自治区也不一定能解决这些问题。之前有报道说，内蒙古与神华这样的大型央企在资源税的征收标准等方面都存在分歧。

　　内蒙古方面一度希望，资源税应从价计征，资源行业的大型央企则希望从量计算。二者之间相差上百亿元人民币。

　　在首次成为中国第一大产煤省的2008年，内蒙古获得的煤炭资源税为14.72亿元，在全部1107亿元税收中仅占1.33%。

　　“没钱就没法恢复生态，鄂尔多斯也不例外。”一位地方官员说。