水利部部长陈雷谈应对西南特大干旱的实践与思考

　　应对西南特大干旱的实践与思考

　　水利部部长 陈雷

　　本站讯 去年入秋以来，我国西南部分地区发生了历史罕见的特大干旱，对地区经济社会发展特别是农业生产造成极大威胁，给人民生活特别是城乡居民饮水安全带来很大困难，中央高度重视，社会普遍关注，群众十分关切。在党中央、国务院的坚强领导下，国家防总、水利部和有关部委与旱区各级党委、政府齐心协力，广大军民顽强拼搏，确保每个群众都有水喝，力保春耕春播用水，抗旱减灾取得明显成效。同时，西南大旱也暴露出我国抗旱水源工程不足、水资源调蓄能力较低、水利基础设施建设相对滞后的问题。大力加强水利建设，全面提升抗旱减灾综合能力是一项十分重要而紧迫的战略任务。

　　一、西南大旱历史罕见，抗旱形势极为严峻

　　2009年入秋以来，我国西南部分地区发生了严重旱情，云南、贵州、广西、四川和重庆等省（区、市）发生了严重干旱，其中云南大部、贵州西部和南部、广西西北部旱情达到特大干旱等级。3月下旬开始，西南地区陆续出现降雨过程，其中广西平均降雨量102毫米，重庆75毫米，贵州64毫米，云南47毫米，四川34毫米。受降雨过程影响，重庆市和四川盆地旱情基本解除，广西东北部、贵州中东部旱情有效缓解，云南大部、贵州西部和南部、广西西北部以及四川南部等重旱区由于降雨多以阵性为主，总量不大且分布不均，基本未形成有效径流，旱情仍然持续，人饮困难情况仍很突出。

　　截至4月19日统计，全国耕地受旱面积1.18亿亩（多年同期均值1.04亿亩），其中作物受旱9659万亩（重旱2623万亩、干枯1680万亩），待播耕地缺水缺墒2123万亩；有2213万人、1761万头大牲畜因旱饮水困难（多年同期均值1144万人、893万头）。云南、贵州、广西、四川等四省（区）耕地受旱面积8909万亩，占全国的76%，作物受旱7041万亩（重旱2406万亩、干枯1658万亩），待播耕地缺水缺墒1868万亩；有1770万人、1329万头大牲畜因旱饮水困难，分别占全国的80%和75%。

　　西南地区旱情持续时间之长、发生范围之广、影响程度之深、造成损失之重，均为历史罕见。

　　这次旱情有六个特点：一是降雨严重偏少。去年入秋以来，西南五省（区、市）与多年同期相比降雨总量偏少5成以上，部分地区降雨偏少7成以上，接近或突破历史极值。二是江河来水严重偏枯。去年汛后以来，西南五省（区、市）主要江河来水偏少3~8成，云南省境内金沙江、南盘江、红河、澜沧江、伊洛瓦底江来水量创历史最少。三是工程蓄水严重不足。西南五省（区、市）水利工程蓄水比去年同期偏少2成以上，中小型库坝有效蓄水锐减，部分塘窖干涸无水可用，抗旱水源十分紧缺。四是干旱持续时间长、范围广。旱情从去年汛末开始，迅速波及西南五省（区、市），秋、冬、春连旱，持续受旱时间长达半年以上，期间虽有些阵性降水，但分布不均，重旱区降雨总量偏少，旱情仍呈发展态势。五是干旱区域集中、影响大。往年春季旱情主要发生在北方，而今年旱情主要集中在西南地区的云南、贵州大部和广西西北部以及四川、重庆等地。目前北方地区耕地受旱面积仅2600万亩左右，而西南五省（区、市）耕地受旱面积达8909万亩，占全国的76%。持续干旱对旱区群众的生活、生产造成严重影响。六是因旱人畜饮水困难十分突出。目前全国因旱饮水困难人数是常年同期的2倍多，其中西南五省（区、市）因旱饮水困难人数占全国80%，云南、贵州两省占全国的65%。

　　二、举国上下齐心协力，抗旱减灾成效显著

　　西南地区的特大干旱牵动着党中央、国务院和全国人民的心。党中央、国务院高度重视，多次作出重要部署；国家防总、水利部及时安排部署，加强对抗旱工作的指导；各有关部门积极配合，形成合力；旱区各级地方党委、政府组织干部群众全力以赴抗旱减灾；人民解放军和武警官兵迅速驰援重旱区抗旱工作。

　　（一）党中央、国务院高度重视，指挥有力。旱情发生后，胡锦涛总书记多次作出重要指示，要求有关地方党委、政府和国务院有关部门以及解放军、武警部队加大工作力度，解决好旱区居民的饮水困难问题，努力减少灾害损失。温家宝总理亲赴广西、云南、贵州等重旱区指导抗旱救灾工作，看望慰问灾区群众，强调要把抗旱工作摆到当前工作的重要位置，把优先解决群众饮水问题作为当前最为迫切的任务，摆在抗旱救灾工作的第一位，想尽一切办法，不惜任何代价，尽快缓解人畜饮水困难，绝不能让一名群众没有水喝。要在确保群众饮水安全的前提下，扎实做好春耕备耕工作，努力夺取今年农业丰收。同时，强调要从长计议，实行治本之策，大力加强水利设施建设，从根本上增强抗御自然灾害能力。回良玉副总理也赶赴云南省检查指导抗旱工作，并主持召开国务院西南地区抗旱和冬麦区抗低温工作专题会议，要求进一步采取有力措施，坚决打好抗旱救灾这场硬仗，强调做到"四个确保":一是确保城乡居民饮水安全。要对旱区的缺水状况进行全面摸底排查，区别不同情况，制定和落实供水保障措施。保障居民饮水责任重于泰山，方案要做细，工作要做实，不能出现任何纰漏。二是确保灾区群众基本生活。三是确保把灾害损失减轻到最低程度。四是确保不出现重特大森林火灾和重大人员伤亡。

　　（二）国家防总、水利部全力以赴，加强指导。面对极为严重的特大旱情，国家防总、水利部举全部之力、全系统之力、全行业之力，全力以赴开展抗旱减灾工作。

　　一是科学研判，超前部署。多次召开抗旱会商会，及时对旱情进行分析会商，落实各项抗旱举措。国家防总及时启动应急响应，并根据旱情发展适时将抗旱应急响应等级提升至Ⅱ级。

　　二是以人为本，确保饮水安全。始终把确保人民群众饮水安全放在抗旱工作的首位，积极组织旱区水利部门摸清抗旱水源现状，倒排雨季来临前人饮解困供用水计划，落实旱区人饮解困方案。同时，加强饮水解困分类指导，采取水库供水、应急调水、打井取水、拉水送水等各项应急措施，确保群众基本生活用水。

　　三是深入一线，加强指导。旱情发生后，及时派出37个工作组和专家组赴西南重旱区和北方冬麦区指导抗旱工作。

　　四是对口帮扶，支援重旱区。组织北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、福建、山东、湖北、广东等十省（市）防汛抗旱指挥部、水利厅局无偿对口支援云南、贵州、广西等重旱地区，调集送水车96辆、水泵1360台、发电机239套、净水药剂20万片以及抗旱设备购置资金支援灾区抗旱。

　　五是提供技术力量和设备，找水打井。组织水利部直属勘测设计单位和科研院所的127名地下水勘探专家和近50台（套）水文地质勘探及打井设备前往重旱区找水打井，帮助解决灾区群众饮水困难。

　　六是统筹水源，科学调度。充分利用各种水源，优化调度，强化用水管理，加大节水力度，使有限的水源发挥最大的效益。特别是加强了大中型水利水电工程应急调度，优先保障抗旱用水。

　　七是开辟水源，应急供水。组织指导西南五省（区、市）广辟抗旱水源，新建抗旱水源井1.8万眼、抗旱应急调水工程4307处、"五小"水利工程7万处、铺设输水管线2万多公里。

　　八是加大资金支持，踊跃捐款相助。积极商国家发展改革委、财政部等部门，提前下达今年农村饮水安全、灌区改造配套、病险水库除险加固和农田水利重点县建设等资金64亿元，并向重旱区倾斜。商财政部安排特大抗旱补助费和综合抗旱资金12.15亿元，加大对西南重旱省区的支持力度。水利系统广大干部职工踊跃捐款，支援灾区。

　　（三）中央和国务院有关部门积极配合，合力抗旱。国家发展改革委员会提前下达农村饮水安全工程、大中型水库除险加固项目年度投资，保障抗旱煤电油的运输和供应。财政部及时下达抗旱救灾和小型农田水利建设重点县资金。民政部及时启动应急响应，全力做好旱区救灾和困难群众救助工作。国土资源部派出由部领导带队的工作组和地质勘探专业队伍深入旱区，协助地方找水打井。交通运输部、铁道部及时作出安排部署，保障抗旱物资运输。农业部加强旱区农资供应保障、调剂调运和农业生产技术指导。卫生部加强饮用水安全卫生管理和肠道传染病防控工作，向旱区派出医疗防疫队伍。林业局及时下拨专项资金，增调灭火设备，全力做好森林防火各项工作。中国气象局加强旱区气象监测预报，及时组织人工降雨作业。中宣部对新闻宣传作出安排，新闻媒体广泛宣传旱区各级党委、政府和基层干部群众抗旱救灾行动，在全社会营造良好抗旱氛围。解放军、武警官兵、民兵预备役及时出动兵力、车辆，开沟挖渠，拉水送水，找水打井，人工增雨，全力支援地方抗旱减灾，为抗旱减灾作出了重要贡献。

　　（四）旱区各级党委、政府和群众奋力抗灾，共度难关。面对极为严重的特大旱情，旱区各级党委、政府把抗旱救灾保民生作为当前工作的重中之重，加强组织领导，明确职责分工，落实保障措施。云南、贵州两省及时启动抗旱Ⅰ级应急响应，广西自治区及时启动抗旱Ⅱ级应急响应。各省（区、市）党委、政府主要负责同志亲自安排部署并深入一线，坐镇指挥，组织动员广大干部群众全力以赴做好抗旱救灾工作。各省（区、市）防汛抗旱指挥部加强对抗旱工作的统一指挥和协调，组织各成员单位及有关部门全力应对。各级政府多方筹措资金，加大抗旱投入，解决城乡居民饮水困难，救助生活困难群众，抓好春耕备耕各项工作。

　　经过各方面的艰苦努力，当前抗旱工作已取得阶段性成果。截至4月19日统计，今年以来西南受旱五省（区、市）已累计投入劳力3160万人、抗旱机动设备127万台套、运水车50万辆次，完成抗旱浇地4166万亩，保障了1770万因旱饮水困难群众的饮水安全。其中，利用水库供水解决了308万人，通过实施应急调水解决了206万人，通过打井开采地下水解决了121万人，通过拉水送水解决了515万人，通过人背畜驮、寻找新水源等其他措施解决了620万人。同时，狠抓抗旱保春耕，调整产业结构，力争做到小春损失大春补、粮食损失经济作物补、种植业损失养殖业补、农业损失非农业补。总体看，西南五省（区、市）旱情虽重，但应对有力，旱区没有一名群众没水喝，社会秩序稳定。

　　三、大旱再次敲响警钟，抗旱能力亟待提高

　　我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，洪涝干旱灾害更是中华民族长期以来的心腹之患。1949年以前，平均每两年有一次旱灾。1949年以后，累计发生较严重干旱17次。近年来随着全球气候变暖趋势的加剧，极端天气事件增多增强，区域降水和河川径流变化波动明显增大，再加上受降雨时空分布不均影响，直接导致干旱灾害发生频率升高，重、特大旱灾年份增多。1997年至2000年北方大部分地区发生持续4年严重干旱，2006年至2007年重庆、四川发生百年不遇的夏秋冬春四季连旱，2009年全国又连续发生4次大范围严重干旱。

　　从近些年干旱发生情况看，我国旱灾呈现频发和加重的趋势：一是干旱灾害的范围扩大，在传统的北方旱区旱情加重的同时，南方和东部多雨区旱情也在扩展和加重；二是旱灾影响的领域在扩展，旱灾影响的领域已由农业为主扩展到工矿企业及城乡居民生活等领域，成为影响经济社会可持续发展的突出制约因素；三是干旱灾害加剧了生态环境恶化，使得原本就十分匮乏的水资源变得更为紧缺，从而进一步加剧了草场退化、土地沙化、地下水下降、湿地萎缩、生物多样性锐减等生态危机。

　　党和政府高度重视抗旱减灾工作。新中国成立以来，伴随着大规模水利建设和农业科技进步，我国抗御干旱灾害能力稳步提升，在中等干旱年份，工农业生产和生态环境不会受到大的影响。据1991年以来的统计资料分析，年均抗旱浇地面积4.58亿亩，年均挽回粮食损失4059万吨，大大缓解了工农业生产和城乡居民生活用水的供需矛盾，为保障我国经济社会健康快速发展奠定了坚实基础。

　　当前和今后一个时期，我国正处于全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的重要时期，经济社会发展对抗旱减灾工作提出了更高的要求。虽然我国在抗旱减灾方面取得了很大成绩，但防灾减灾的基础依然薄弱，能力亟待增强。随着全球气候变化的加剧和我国经济社会的不断发展，抗旱减灾工作也将面临许多新情况、新问题、新挑战。特别是这次西南地区大旱，充分暴露出我国水利设施抗旱减灾能力薄弱的问题，突出表现在以下几个方面：

　　一是水资源调控能力不足，工程性缺水问题亟待解决。当前，我国大型骨干水资源配置工程不足，工程性缺水问题仍然突出，水利建设滞后于经济社会发展水平。西南地区虽然水资源相对丰沛，但降雨时空分布不均，加之受喀斯特等地质地貌限制，大中型骨干控制性水源工程和配置工程不足，配套引水设施缺乏，工程性缺水问题十分突出。在今年发生特大干旱的云南、贵州等山区农村，主要依靠小水窖、小塘坝、小水库等"五小"水利工程，水源补给单一，供水保证率较低，遇到大旱年份便会干涸。因此，大中小水利工程统筹考虑，水库、塘坝、水窖等相互补充，建设旱能灌、涝能排，有水存得住、没雨用得上的水利工程体系，十分必要和紧迫。

　　二是农田水利建设滞后，农业稳定增产的水利基础亟待加强。加强农田水利建设，是提高农业综合生产能力、确保国家粮食安全、建设现代农业的关键措施，是夯实农业农村基础、统筹城乡经济社会发展的重要手段，是应对持续干旱、促进农业增产和农民增收的根本举措。目前，农田水利投入不足，建设滞后，全国有一半耕地缺少基本灌排条件；很多灌区工程不配套，老化失修严重，运行效率不高；一些地方农村水系紊乱、河湖围垦侵占、河道淤积堵塞等问题十分突出。因此，进一步加强组织领导，增加水利投入，深化农村水利体制改革，切实加强农田水利基本建设，夯实农业农村发展基础，十分必要和紧迫。

　　三是旱情监测预报预警能力不足，抗旱非工程措施亟待强化。科学监测、科学预报、科学用水是减轻灾害损失的必要手段和重要前提。当前，包括西南旱区在内的我国大部分农村没有开展墒情测报，中小河流、小水库等水利工程缺少水文测报设施，科技抗旱手段不足。同时，抗旱预案体系不完善，基层抗旱物资装备、服务组织等保障体系有待健全，协调联动机制有待加强，抗旱政策法规体系有待完善。因此，进一步提高抗旱工作的现代化、科技化、规范化水平，科学应对旱灾，十分必要和紧迫。

　　四是社会抗灾减灾意识薄弱，主动防灾避灾能力亟待增强。当前，受全球气候变化影响，我国极端天气事件明显增多，水旱灾害的突发性、反常性、不可预见性日显突出。水资源是受气候变化影响的重点领域，近年来，我国北方地区水资源量明显减少，南方地区也出现了区域性甚至流域性缺水现象，局部地区极端高温干旱等事件呈突发、多发、并发的趋势，对社会公众增强抗旱减灾意识提出了巨大挑战。但是，一些地方特别是水资源相对丰沛的地区，由于多年没有发生特大干旱，抗旱减灾意识较为淡薄，缺乏应对抗大旱、抗长旱的充分准备，主动抗旱、积极避灾能力明显偏低。因此，提高全社会节约用水意识，普及抗旱防灾减灾知识，十分必要和紧迫。

　　四、痛定思痛兴修水利，三位一体治本固基

　　当前抗旱救灾工作取得了阶段性成效，但抗旱形势仍然十分严峻，抗旱救灾工作丝毫不能松懈，要按雨季来临之前持续无有效降雨的最不利情况考虑，从组织领导、水源调度、资金管理、物资调配、抗旱能力建设等方面全力以赴做好保饮水、保春耕、保春灌工作，绝不能让一名群众没有水喝，绝不能让一名群众没有粮吃，最大限度减轻旱灾影响和损失。同时，要痛定思痛，举一反三，针对西南大旱暴露出来的突出问题，立足当前，着眼长远，实行水利建设、石漠化治理和生态建设相结合的三位一体治本之策，增辟水源，兴修水利，彻底解决西南地区水利欠账问题。

　　按照中央领导同志的重要指示精神，水利部今后一个时期将着力做好以下八个方面工作：

　　一是抓紧编制抗旱及水利建设规划。针对我国面临的严峻抗旱形势，要按照抗旱条例要求，科学编制抗旱规划，优化、整合各类抗旱资源，提升综合抗旱减灾能力。规划编制坚持以科学发展观为指导，贯穿可持续发展治水思路的要求，把保障城乡供水安全作为首要目标，全面规划、综合治理，以防为主、防抗结合，努力做到发生中度干旱时，城乡生活、工业用水有保障，农业生产和生态环境不遭受大的影响；发生严重干旱时，城乡生活用水有保障，工农业生产损失降到最低程度；发生特大干旱时，城乡居民生活饮用水有保障，尽量保证重点部门、单位和企业的用水需求。要因地制宜，因水制宜，根据各地不同的水源条件、旱情特点及发展趋势，统筹确定提高抗旱能力的工程措施和非工程措施，强化抗旱应急水源储备，按照轻重缓急、突出重点、加快实施、分步推进的原则，逐步构建和完善我国抗旱减灾综合体系。近期，针对西南地区水利工程欠账多、水资源调蓄能力不足、雨洪资源利用率低、工程性缺水等突出问题，水利部在加快全国大中型水库规划内项目建设的同时，已对西南五省（区、市）重点水源工程规划和小型水利设施建设规划进行全面部署，正在抓紧完成规划编制工作，力争尽早启动实施。

　　二是着力构建水源骨干工程体系。加快四川亭子口、贵州黔中枢纽、重庆玉滩、广西漓江补水等重点工程建设步伐，推进云南牛栏江向滇池补水、四川武都引水二期、重庆金佛山等工程前期工作，抓紧建设一批中型水库水源工程，提高水资源调蓄能力。要以大型骨干水源配置工程为中心，推进江河水系连通，建设大中小型水源调蓄工程，实行调水引流、多源互补、丰枯调剂、以清释污，实现水资源优化配置，全面提高水利工程抗御大旱、减轻灾害、抵御风险的能力。

　　三是大力加强农田水利基本建设。要充分发挥各级政府主导作用，大幅度增加地方对农田水利建设的投入，不断完善"民办公助""以奖代补"等政策措施，进一步拓宽农田水利投资渠道，广泛发动群众开展农田水利建设。要因地制宜兴建"五小"水利工程，大力兴建山丘区雨水集蓄利用工程，加快排涝提水泵站更新改造，确保引得进、蓄得住、灌得上、排得出。要加快中低产田改造，建设高产、稳产、节水、高效农田。要着力加强小型水源工程建设，对小水库、小塘坝等蓄水工程进行清淤扩容、整修加固，积极兴修小型蓄水、引水、提水工程，有计划地增打一批机电井，维修完善机井、泵站和灌溉设施，不断完善农田灌排体系，提高供水保障率。

　　四是加快发展节水灌溉农业。节水灌溉是我国农业灌溉的发展方向。经过多年发展，我国节水灌溉取得了明显成效，但节水灌溉发展不平衡，与发展现代节水高效农业还有很大差距。按照全国节水灌溉规划，到2020年，我国节水灌溉面积要达到7.65亿亩，年节水能力达到600亿立方米。要把灌区节水改造、小型农田水利重点县建设与发展节水灌溉紧密结合起来，大幅度增加节水灌溉投入，用好灌排设备农机具购置补贴政策和节水灌溉贷款财政贴息政策，充分调动农民群众发展节水灌溉的积极性，加快节水灌溉普及推广步伐。要因地制宜发展渠道防渗、管道输水、喷灌、滴灌、微灌等高效节水技术，抓好输水、灌水、用水及管理过程节水。在山丘区建设水窖、山塘等雨水集蓄利用工程，发展集雨节灌。在有条件的牧区，发展灌溉草牧场，建设以水利设施为支撑的饲草料基地。要建立农业灌溉总量控制和定额管理制度，强化计划用水和科学用水。要积极开发具有中国特色、质优价廉的节水灌溉技术和设备，建立健全节水灌溉技术服务体系。

　　五是切实加强旱情监测预警。要加强抗旱基础性研究工作，围绕抗旱重大问题开展科技攻关，积极研发推广先进适用的抗旱新技术、新设备、新材料。要充分利用先进科学技术，加强对中短期天气、水雨情和旱情的预测预报工作，提高灾害预报的超前性、准确性。要大力加强旱情预警系统和设施建设，特别是中小城市、中小河流、中小水库、山区的抗旱预警体系建设，尽快建立旱情监测预警和决策支持系统。要大力加强抗旱数据库建设，加强国家防汛抗旱指挥系统建设和管理，扩大水文旱情测报系统覆盖面，建设重点旱区土壤墒情测报网络，构建区域信息共享、数据准确、反应灵敏、传输迅捷的防汛抗旱信息平台，科学研判旱情发展动态，掌握抗旱减灾工作主动权，提高防汛抗旱减灾科技水平，推进防汛抗旱现代化进程。

　　六是建立健全抗旱组织保障体系。认真落实抗旱条例，进一步强化包括抗旱责任制、多方协调联动机制等抗旱工作机制，形成防灾减灾合力。进一步修订完善抗旱预案，增强预案的针对性、可操作性和权威性，加强抗旱物资储备。加大对抗旱服务组织的投入和支持力度，有条件的地区要研究抗旱服务队与防汛机动抢险队的合并和改革，做到专业互补、有汛防汛、有旱抗旱、形成合力。主动开设抗旱便民服务专线，充分发挥基层抗旱服务组织的作用，为旱区群众提供全面、便捷、高效、优质的"一条龙"抗旱减灾服务。

　　七是进一步强化水资源管理。解决我国日益复杂的水资源问题，必须深入贯彻落实科学发展观，坚持节约资源、保护环境的基本国策，实行最严格的水资源管理制度，大力推进水资源管理从供水管理向需水管理转变，从过度开发、无序开发向合理开发、有序开发转变，从粗放利用向高效利用转变，从事后治理向事前预防转变，对水资源进行合理开发、高效利用、综合治理、优化配置、全面节约、有效保护和科学管理,以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展。要实行用水总量控制，优化配置水资源；建设节水型社会，提高用水效率和效益；强化行业用水定额管理，加大农业、工业和城市生活用水重点行业和关键环节的节水力度；强化水功能区达标管理，有效保护水资源；强化饮用水水源地保护和监测，保障饮用水安全，

　　八是不断增强公众防灾避灾自救能力。要结合"世界水日""中国水周"和"防灾减灾日"等节日组织专题宣传，采取公众喜闻乐见、易于接受的宣传形式，广泛深入开展防灾减灾避灾知识宣传。要举办专题知识讲座、在新闻媒体开设专栏专题、开展多种形式的防灾减灾演练等，推动水旱灾害防治知识和政策法规进机关、进学校、进企事业单位、进社区、进农村、进家庭，增强社会公众特别是农村群众的防灾减灾意识，提高社会公众的防灾避险、应急自救、抗灾减损的能力。

　　总之，我们要认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，立足经济社会发展新需要，顺应人民群众新期待，全力以赴做好各项水利工作，从根本上增强抗御干旱等自然灾害能力，让水利更好地造福人民、惠泽民生，为经济社会又好又快发展提供坚实可靠的水利保障。