健全权力约束机制防治权大于法

　　人才发展规划纲要访谈②

　　本报记者 刘姝宏

　　“《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》提出的"健全权力约束制衡机制，加强干部管理监督"是推进反腐倡廉建设、巩固党的执政基础的客观需要。”纲要承担战略研究课题专家、国家发改委宏观经济研究院研究员潘金云在接受本报记者专访时指出，对权力约束制衡制度以立法形式出台，能够保障该制度的合法性和权威性。

　　数千年封建专制影响使人治陋习难改

　　“在计划经济时代，行政权力无限扩张，虽有相应的法律制度，但实际上却没能对行政权力形成有效的监督与制约，行政权力可以随意凌驾于法律制度之上。”潘金云分析，我国数千年封建专制文化的影响，行政体制的不完善，致使“人治”的陋习积习难改，以政代法、以言代法、权大于法的现象屡见不鲜。它违背了有中国特色的社会主义制度的基本原则，当今的社会主义市场经济时代，应该是一种法治社会，要以法治国。为此，就需要对权力进行必要的约束和制衡。

　　谈到对权力进行约束和制衡的意义，潘金云指出，对权力进行必要的约束和制衡可以提高干部的法制观念，提高守法执法的自觉性首先可以提高发现腐败的概率。如果权力约束制衡机制健全，干部管理监督完善，很容易发现非法操作。另外，如果权力约束制衡制度以法的形式出台，对那些存在非法操作事项或者违法者进行相应的惩处，那就提供了依法惩处的证据。干部管理监督还体现了公开性和透明性，而公开是民主原则的必要条件之一，干部管理的公开还可以增强领导干部与人民群众之间的相互信任。

　　“目前，中国的经济领域中存在大量的行贿、公共权力资本化、部门和行业垄断与利益保护等超经济因素介入到经济活动中，极大破坏了正常的经济活动规律，也使巨额固有和集体财富流失。构建干部管理监督制度并有效执行，对有效遏制这一现象具有重大意义，它是规范经济行为的一项重要有效制度之一。”潘金云说，干部管理监督制度的构建和有效执行，还是反腐败的一道利器，从而有利于廉政文化建设。

　　权力运行三大环节应加强制约监督

　　潘金云指出，健全权力约束制衡机制，加强干部管理监督，要对权力运行的三大环节进行制约和监督。

　　首先是对权力授予过程的制约和监督。权力的授予主要体现在干部的选拔、任用、调配等环节上。要从政治品质和道德品行等方面完善干部评价标准和选拔任用机制。健全干部选拔任用监督机制和严重违规用人问题立项督促检查制度，建立党政领导干部选拔任用责任追究制度。

　　“另外还要对权力行使过程进行制约和监督。着重抓住那些容易滋生腐败的重点领域和关键环节，最大限度地减少以权牟私、权钱交易的体制机制漏洞。加强工程建设、房地产开发、土地管理和矿产资源开发等领域专项治理和监管，完善相关制度，严肃处理违纪违法行为。”潘金云说，要认真治理司法领域的突出问题，积极推进司法公开，规范司法人员自由裁量权行使，加强司法活动的法律监督，提高司法公信力。继续推进行政管理体制改革，进一步减少和规范行政审批，防范权力行为对经济和社会生活的非正常干预。

　　“再就是加强对权力运行结果的制约和监督，切实改变干部管理中存在的失之于宽、失之于软的现象。严厉查处腐败分子，使干部不敢腐败。坚持有案必查、一查到底、严肃处理，发挥查处工作的警示威慑作用。加强对贯彻执行民主集中制情况的监督检查，使干部不敢专权。严格执行领导干部问责制，使干部不敢失责。健全完善岗位责任制度，做到责权明确，责权一致，失责必纠。”潘金云说。

　　权力约束制衡制度应立法定型

　　“应当构建完善权力约束制衡制度体系，并在适当的时机将制度上升为法律。”

　　潘金云认为，这是防治“权大于法”的根本之策。包括构建完善权利运行制度、健全完善责任制度、完善监督制度、改进考评和奖惩制度等。

　　潘金云强调，考评制度主要防治运行出轨、责任虚设、监督不力的顽疾。一是同级考评：重点是运行制度、责任制度、监督制度的执行落实情况。二是上级对下级的考评：包括主体、范围、事项、时间、方法。奖惩制度主要解决绩效与责任脱节、考评结果没实际效用的弊端。

　　“对权力约束制衡制度以立法形式出台，能够保障该制度的合法性和权威性。”潘金云说，调研发现，中国公众多数赞同应该对该制度立法。从典型案例分析当中可以看到，地方的制度探索由于缺乏法律的刚性，实施效果和可持续性引起了质疑。因而，他建议《干部道德行为标准》和《权力约束制衡制度体系》实施运行一段时间后，在取得公务人员和社会认同，并且取得一定经验的基础上，应该采取立法的形式提升公务人员权力约束制衡制度的权威性和强制性。