从扩权强县到强镇扩权：地方治理中的权力配置

　　一、 强县扩权与扩权强县：从外部推动到内源式发展

　　从1992年始，在中央政府的支持下，包括浙江省在内的多个省份陆续推行了以“强县扩权”为核心的“省－市－县”政府间关系改革试点，其主要内容是对经济发展较快的县市进行了扩权，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。在浙江，从1992年到2007年，先后共进行了四次“强县扩权”的改革，同时，与“强县扩权”改革紧密相伴随的就是省直管县的改革，主要包括财政意义上的省直管县体制和县（市）委书记、县（市）长由省里直管的干部管理制度。

　　“强县扩权”有力推动了强县经济的快速发展，但同时也带来了发展不平衡加剧等一些新的问题。特别是从2008年下半年以来，受国际金融危机影响，浙江绝大多数行业的利润增幅回落，对县域经济的发展带来严重冲击。为此，在前四次“强县扩权”改革的基础上，浙江省进一步推行“扩权强县”改革，无疑是要为依托着县域经济、块状经济发展的各个行业提供更广阔的发展空间。

　　2008 年 12 月 29 日，浙江省正式下发《关于扩大县（市）部分经济社会管理权限的通知》，下放所有县市 443 项经济社会管理事项。这意味着，在这次改革之后，县域扩权的范围扩大到全省所有县。

　　在这次扩权强县改革中，涉及到长兴县30个对口责任落实部门。长兴县随即出台《关于分解落实省市下放经济社会管理权限的通知》，各部门积极向上开展对接工作，并利用周报、书面材料等形式向县扩权办及时反映对接落实过程中存在的问题。截至2009年5月，长兴县已基本落实省市政府下放的各项权限。

　　扩权强县的改革使长兴县增强了自我内源式发展的能力，较好地促进了政府职能的转变和工作效率的提高。长兴县国土资源局充分运用“矿产资源开发利用总体规划的编制和审核报批”权限的下放，提高了矿产资源开发利用总体规划的编制和审核报批的效率，切实加强长兴县经济和社会发展服务的能力；长兴县贸粮局承担着煤炭、成品油、典当拍卖等行业的市场准入、日程运行的监管工作，本轮权限的下放有利于减少行政层级，降低企业办事成本，提高办事效能。此次扩权还扩大了县文广新局的文化体育项目审批权限，加快了资金引进和项目建设力度，无疑有助于推动长兴县文化产业的发展与繁荣。 二、 强镇扩权：县乡权力关系的再配置

　　“强镇扩权”是近年来某些市县向经济实力强的乡镇下放权力的县（市、区）乡（镇）体制改革行动，其实质是“强县扩权”的权力配置改革向乡镇政府的延伸。浙江不但在全国最早推行全省范围的县级扩权，而且早从2007年开始，还对比较发达的中心镇进行了放权。

　　为了增强了中心集镇的实力，经过“撤、扩、并”等方式，长兴县的乡镇数目已从1987年的9镇25乡调整到目前的10镇6乡，使整个县域的城镇化水平有所提高。

　　1．根据中心镇管理需要下放各种行政管理权

　　按照浙江省统一部署，“强镇扩权”的改革将明确授予中心镇部分县级经济社会管理权限，涉及财政、规费、资金扶持、土地、社会管理、户籍等10个方面。为此，在“强镇扩权”改革过程中，长兴县按照“精简、统一、效能”的原则，强化中心镇政府规划建设、公共文化、农村科技、义务教育、就业和社会保障、公共医疗卫生等公共服务职能。近几年来，长兴县通过加强“强镇扩权”改革的领导工作体制，完善小城镇建设的权力配置，加大财政政策的扶持力度等方式，使“强镇扩权”改革稳步推进。长兴县还制定并出台了《关于加快小城镇建设的若干政策意见》，从户籍管理、简化办事程序、加大财政扶持力度等七方面提出了小城镇建设的优惠政策，为加快小城镇建设提供政策保障。通过一系列的权力配置改革，长兴县的乡镇政府功能得以进一步完善，小城镇建设取得一定成效，初步改变了原来各小城镇经济发展缓慢、管理绩效低下的局面，逐步发挥出中心乡镇在城乡一体化发展进程中的纽带作用。

　　2．优化乡镇的公共财政投入与投资体制

　　优化乡镇的公共财政投入与投资体制是“强镇扩权”的重要内容，也是“强镇扩权”改革能否取得成功的关键因素所在。在县乡的财政体制方面，为了推进中心镇基本制度建设和增强中心镇政府的能力（财力和权力），探索小城镇服务型政府建设的财政保障体系，长兴县实行在中心镇范围内收取规费和土地出让金，除规定上缴中央部分外，地方留成部分向中心镇倾斜，同时加强县财政部门对乡镇土地出让金使用情况的监管，确保专款专用。在长兴县，中心镇的土地契税县净得部分、城市维护税县得部分、市政基础设施配套费以及经营性用地净出让金全额专项用于中心镇城镇基础设施建设。同时还适度倾斜中心镇建设用地指标，对不定位待置换用地可以优先调整使用，对本区域内的建设用地复垦指标，中心镇使用额度提高到70%。其他优先安排中心镇的农村公路建设计划，对中心镇的文化、教育、卫生等社会事业也是优先考虑和安排。同时，长兴县加大对中心镇用地的支持力度，各地在下达的用地指标中，安排一定数量，专项用于中心镇发展，支持和鼓励中心镇改造旧城，开展迁村并点、土地整理，做到集中用地和集约用地。按照“谁投资、谁受益”的原则，支持中心镇加大投资体制改革力度，鼓励中心镇行政执法监管改革，要求各职能部门各司其职、协调配合，合力支持中心镇发展。

　　3．以中心镇培育工程推动中心乡镇发展

　　优先发展小城镇是我们国家统筹城乡经济社会发展、加快社会主义新农村建设的基本战略。为了加快推进城乡协调发展，全面建设小康社会，自2004年开始，长兴县出台《长兴县城乡一体化行动纲要》，全面启动包括小城镇建设工程在内的城乡一体化行动八大工程。为加大中心镇培育建设力度，2007年，县政府又出台了《关于加快三个中心镇发展的若干意见》，在财政补助、用地指标倾斜、投融资体制改革、行政执法监管改革、职能部门配合等11个方面提出了配套政策。同时，针对各镇管理现状，长兴县人民政府办公室还转发了县城市管理局关于在乡镇下设城管中队有关规定的通知，对其体制、主要职能等作了详细规定和说明，为各镇城镇管理有效执法提供了依据。通过几年的“强镇扩权”改革，长兴县的中心镇建设工作已取得初步的成就，泗安、煤山、和平等三个中心镇的建设步伐明显加快，城镇环境明显改善。同时，通过引导企业向工业集中区集中，农户向社区集中，公共服务向农村普及，不断提升中心镇城市化水平，有效发挥了辐射带动作用。 三、经验与启示：基于地方治理中纵向权力配置的思考

　　从长兴县的地方治理实践中可以看出，无论是“扩权强县”还是“强镇扩权”改革，都可以看作是浙江十多年“强县扩权”改革模式的拓展。“扩权强县”是在县域层面的横向拓展，而“强镇扩权”是继续向下的纵向拓展，但二者本质上都是一种基于政府层级间权力配置关系的政府改革，它们的核心内容是通过下放、扩大县级政府和乡镇政府的相关权力，使县与乡镇政府具有更大的自主权，从而推动地方经济社会的发展，同时为我们思索地方治理中如何通过优化政府层级间的权力配置去推动地方经济社会全面发展提供了富有价值意义的启示。

　　1．政府间纵向权力配置必须着眼于强化地方治理绩效

　　“扩权强县”与“强镇扩权”具有共同点，都着眼于强化地方治理绩效，把该下放的权力全部下放，减少政府管理层次，从而降低管理成本和提高行政效率，发挥基层政府创新积极性。“扩权强县”改革的实施，将有利于县级政府转变职能，提高社会管理和公共服务能力，更直接、高效地为企业和百姓提供服务，并减轻他们的负担。同时，权力配置的向下转移有利于地方政府有针对性地了解本地区居民的公共服务需求偏好，可以灵活运用手中的权力，实现地方公共服务的多元化供给。总的说来，浙江的省、市、县政府间权力配置模式，较好地激发了各级政府创新的积极性，使县级政府具有了其他地区所没有的自主性和制度创新空间，为基层政府因地制宜实施区域发展战略，充分利用区域内的自然禀赋和历史禀赋创造了良好条件。

　　优化小城镇的权力关系、提高中心镇的辐射示范能力，是带动农村经济和社会全面发展的大战略，是解决“三农”问题最根本、最有效的途径之一。实行“强镇扩权”的初衷就在于通过培育起一批经济实力较强的中心镇，从而形成示范效应，最终将带动其他落后乡镇的发展。“强镇扩权”改革中，通过加大政策扶持力度，着力培育新的经济增长点，引导民营经济集聚发展，以产业优化发展激发中心镇建设的活力和动力，不断增强镇域经济实力，从而推进基层治理的优化发展。

　　2．政府间纵向权力配置应以权、责、事的协调一致为基本原则

　　县级政府和强镇为何要扩权？从根本上说是地方经济的发展以及社会管理的需要与现有的地方政府管理权限不相适应的现实困境所使然。诸如一些乡镇经济发展势头强劲，可相应的财权、税权、行政权力和社会公共事务管理权太小，不能适应经济快速发展之需要，因此出现“衣不适体”的状况。权力的向下转移无疑有助于这些地方政府更好地发展本地经济社会事务，但是，权力的转移配置须以权、责、事的协调一致为基本原则，否则将难以避免权力膨胀所带来的腐败等负面结果。

　　按照长兴县“强镇扩权”的相关政策规定，镇享有相对独立的财权，区域范围内的土地出让净收益大部分返还镇并由其支配。但鉴于目前国内不断出现并查处的地方政府利用权力违法侵占土地案，可见如果没有权、责、事的统一协调机制，就必然出现权力运行的规范性手段不足、随意性较大的问题，从而有可能背离政府层级间权力配置的公共目标导向。因此，政府层级间的权力配置应注重于基层政府的职能，用相应的法律明确基层政府的事权，使其“能干事，有权干”的同时，规范纵向政府间的转移支付手段，接受上级政府、同级人大和社会各方主体的监督，构建具有自律机制、有效运行的基层财政体制。运用合法程序处理纵向争执， 切实维护地方政府的法人地位，在开展良性的政府间竞争与合作的同时，一定要建立有效机制保障民众对政府的民主监督， 促使政府为公共利益服务。否则，这种仅以分权为激励基层政府管理的方式其持续性和实效性都难以得到确实的保障。

　　随着基层政府拥有更多的自主权限，地方政府需要调整各个部门的职责权限，明确部门间的职责分工，防止因权力扩大而出现多头管理、政出多门，特别是要防止行政编制的无序扩张、公务员队伍扩编以及官员级别与待遇的随意提升，否则将严重违背我国精简乡镇机构、裁减政府冗员、减轻财政负担的政策初衷。值得指出的是， 各级地方政府的自主权应当是在统一的政治法律框架内行使，实现纵向的政府间权力结构的合理化及制度化。

　　3．政府间纵向权力配置需与横向的多中心治理体制相互促进

　　我国是一个典型的单一制国家，自上而下的权力控制结构一直发挥着主导作用，政府是社会经济发展的重要推动力量，在我国当前的乡村治理、社区治理和社会组织的发展中，这种权力控制结构都有清晰的体现。

　　在我国的权力结构体系中，地方权力始终是单一国家主权中的有机组成部分，各级地方政府除自主负责本地区的事务外，还执行着始于中央并层层下达的指令性任务。地方政府既是中央宏观决策的执行者，又扮演着地方经济社会发展总舵手的角色，在促进市场经济和社会自主治理过程中发挥作用，地方政府的自主性特性为地方市场化和公民社会发育拓展了制度空间。随着放权让利改革战略和“分灶吃饭”财政体制的实施，拥有较大资源配置权的地方政府成为同时追求经济利益最大化的政治组织。因此，地方政府不但通过法律政策等去培育、扶持市场，而且与地方企业和社会团体具有内在的合作动力机制。

　　现代地方治理优化的主要途径是实行公共服务的市场化和社会化运作。市场活动主体和公民社团的勃兴无疑将成为推动地方多中心治理模式发展的重要力量，并对促进政府层级间的权力优化配置起着反向激励作用。同时也表明，地方治理中权力的配置也包括了自下而上、从局部到整体的层级性扩散的路径。

　　可以看出，尽管我国地方政府间关系的总体趋势是上级政府逐步向基层政府分权，不断赋予基层各级政府以发展的自主权。但是科学合理的政府间权力配置模式远没有完成，其持续性也有待进一步考验。各级政府的权力和职能要在纵向维度与横向维度上得到合理有效配置，充分发挥社会的调节整合功能，积极引入公民参与和市场机制，构建制度化的多中心权力配置体制，真正实现地方经济社会的全面健康可持续发展。（作者系浙江行政学院科学发展观与浙江发展研究中心研究人员、政治学博士） (来源：人民网-时政频道)