民航众高层纷纷落马 曝光航权协调费“潜规则”

　　隐身超人

　　“后来变成凡是想拿到重要航线航班时刻，就必须找这些人。所有的规则就失效了”

　　2003年，就在张志忠离开民航总局运输司司长职位的同时，雅宝路富豪们的俄罗斯寻宝之路，也面临转向。

　　随着中国加入WTO，货运代理和航空业逐渐开放，俄罗斯和东欧地区秩序渐复正常，中欧贸易的高速成长期逐渐过去。2006年7月，民航总局放宽国际货运包机规则，审批时间和寻租空间收窄。

　　当生意不再危险，审批不再紧张，竞争更加激烈，贸易的利润也大幅缩水，有人选择了解甲归田。2003年年底，张志忠离开运输司司长职位同一年，魏景波也注销了联洲航空服务公司。

　　商人逐利而居，再正常不过。他们中的一部分人转型为纯粹依靠与掌握航线时刻审批权杖的官员合谋来贩卖权力为生的时候，他们已经从市场机会的发现者走向了权力市场化的变现工具。官员设租与企业寻租循环往复，权力的市场价格逐步厘清。

　　“开始的时候，可能是个别人这么做，后来变成凡是想拿到重要航线航班时刻，就必须找这些人。所有的规则就失效了。”一位在民航从业多年的资深人士总结说。

　　凭借早年在民航系统打下的深厚根基，当年的一些“包机大腕儿”成了业内隐身超人。客运航线逐渐成为了各家航空公司的兵家必争之地。靠客运“包机”起家的庞汉章们，则依托黄登科们的关系成为了“能够搞到航线”的“关键先生”。

　　显规则貌似完善

　　2005年以来，民航已在大力推进包括开放市场和规范航权与航线审批制度在内的一系列改革，收效几何？

　　中国民航业的竞争，首先是航线和时刻之争，进而演变为关系之争。

　　航空公司争夺的焦点，是经济发达地区的航线，尤其是北京、上海、广州的航线。

　　为了拿到航线，航空公司有五花八门的公关手法。但即使这样，许多航空公司还是发现，他们从正常途径搞不到的航线，可以通过其他渠道或者其他人搞到。

　　引人瞩目的张志忠案、黄登科案，一个始于十多年前的国际货运包机，另一个则涉及近年来的南航客货运包机。这些发生在不同时期的案子，都与制约民航企业生死的航权和航班时刻密切相关。

　　过去十多年，围绕航权和航班时刻申请，航空公司与民航管理局之间，在表面的制度之下，逐渐形成了一种潜规则。显规则建设看似日臻完善，实际操作中却每每失效。

　　自2005年以来，民航已在大力推进包括开放市场和规范航权时刻审批制度在内的系列改革。2005年3月，中国首家民营航空公司奥凯航空成立。随后，东星航空、春秋航空等民营航空公司相继成立，市场竞争有了新的参与主体。

　　2005年，民航总局还根据国际通行惯例，结合中国实际情况，在华北区和华东区试行了《民航航班时刻管理试行办法》。两年后，2007年9月，民航总局在全国范围内实施《民航航班时刻管理暂行办法》。

　　在事关航权和航线时刻审批方面，新规定采取了分权和分类管理的制度，减少了民航总局的部分审批权力。例如，全国133个机场，根据旅客吞吐量分为核准管理和登记管理两种模式。此前，所有机场航线均需民航总局批准。而新规定中，只有繁忙机场的航线需要核准。2005年需航线审批的机场为40个，2008年已减至10个。

　　同时，新规定还增设了国内航线经营许可评审委员会。原来由个别部门就能决定的审批，需通过国内航线经营许可评审委员会的一致通过。

　　航班时刻协调委员会由航空公司、空管局、机场、民航监管部门派代表组成，通过投票决定航班时刻的分配方案。

　　值得注意的是，在这些规定中，还第一次引入了在申请航线和航班时刻时，新进入公司优先的原则，其目的是为了鼓励竞争。至此，关于航权和航班时刻的规定，已经相对完善。

　　航班计划一般按夏秋和冬春航季分，在这两个航季之前，民航地方管理局和民航局均需召开航班时刻协调委员会，讨论当季的航线及时刻管理问题。

　　“每年两次的协调委员会，比每年一次的全国民航会议还重要。”在《中国民用航空》杂志主编刘平看来。

　　2008年5月30日，民航局又下发了《外航航班时刻申办工作程序》，对外航申请航班时刻做了规范，其中规定，协调外航定期航班时刻时，按照《民航航班时刻管理暂行办法》未能排出优先顺序的，应当以新开航国家、新开航城市、新开航外航的次序进行协调。对于顺延上一航季的外航航班时刻，航班时刻协调机构应为外航分配与上一航季相同或者相近的航班时刻，保证外航航班的延续性。

　　但令人遗憾的是，规则的完善，并不意味着执行效果会令人满意。就如同庞汉章等人能拿到别人拿不到的航线一样，许多航空公司，尤其是民营航空公司和外国航空公司发现，它们申请航线经历的时间不仅长，而且很难申请到。尤其是申请三大城市北京、上海和广州的航线最为艰难。

　　一位总部位于武汉的民营航空公司前高管告诉本刊记者，该公司申请广州起飞的一条航线，用了一年多时间才申请下来。

　　而另一家总部位于上海的民营航空公司春秋航空，其董事长王正华多次表示，该公司无法申请到北京的航线，不公平。春秋航空网站显示，作为上海市的基地航空公司，春秋航空尽管拥有16条从上海起飞的航线，但是仅有一条飞往广州，没有一条飞往北京。