修改行政复议法受案范围势必扩大

　　聚焦行政复议法修订

　　本报记者 李立

　　扩大行政复议受案范围，是“行政复议浙江论坛”上发出的一致声音。

　　中国政法大学教授、中国法学会行政法学研究会会长应松年表示：“作为带有监督性质的制度，行政复议的受案范围，应远比行政诉讼宽泛。除法律另有规定外，凡行政机关影响公民权利的行为应该都纳入复议的范围。”

　　浙江省法制办副主任夏利阳认为：“修改行政复议法，应该作出一条一般性规定，即公民、法人、或者其他组织认为国家行政机关和组织的行政行为损害其权利和利益的，可以申请行政复议。”

　　不过，他也强调扩大的适度：“我国行政复议正处于成长期，尚未达到成熟期，行政复议范围的扩大，应考虑现实体制因素以及行政复议机构的实际承担能力。如果受理后案子又办不下来，就会影响行政复议制度的公信力。”

　　与会者普遍认为，应把抽象行政行为、涉及外部事务的内部行政、民事纠纷的行政裁决等当事人不服的，尽可能纳入行政复议范围。

　　受案范围过窄

　　尽管我国正处于社会矛盾高发期，但持续数年，我国行政复议受案量徘徊在8万件左右。

　　“应该讲，大部分市县政府的行政复议受理量都不多，甚至还有个别县多年行政复议零受理。”宁夏政府法制办副主任洪寅生说。

　　湖北省政府法制办副主任杨良顺认为，面对众多矛盾行政复议之所以如同“隔岸观火”，一个重要原因是按照现行制度，很多争议进入不了复议受案范围，能进入受案范围的，也因时限等原因不能进入复议渠道，致使大量的行政争议成为信访案件，进入信访渠道。

　　湖北曾做过一个统计，一个地级市及所属9个区、县2006年至2008年10月，有90%以上的行政争议未进入行政复议渠道，有80%以上的行政争议既未进入复议也未进入诉讼。杨良顺说：“尽管诉讼受案数也很少，但司法作为社会公平正义的最后一道防线，受案数不高是可以理解的。而行政复议则不同，它肩负将"自己"在工作中产生的争议消化掉的责任。”

　　夏利阳谈到，行政复议法实施以来，受案范围以具体行政行为侵犯合法权益划定的框框，导致两类问题集中：一是政府机关形式上发文对象不特定而实际对象又是特定的通知、批复等，是否纳入行政复议范围有不同观点。如批准土地利用总体规划局部调整，涉及到村或者承包户都是确定的。二是与政府维稳责任不配。如土地征收争议中，不少案子是村委会在土地收益分配上对村民小组或者少数村民作出不利决定引发的，但这种利益受损却无法定救济途径，相关争议得不到化解。

　　福建省法制办副主任林依钦表示：“对游离于列举之外的行政行为能否提出复议申请，实践中判断标准混乱，往往形成真空。这些争议只能流向信访。”

　　当前老百姓普遍“信访不信法”，恐怕实属无奈。

　　扩大势在必行

　　看国外，很多国家是将一切涉及公权力的纠纷，都交复议机关解决。像医疗、教育等公益事业产生纠纷，也进行复议。

　　“不要把矛盾都挡在法定渠道之外。”与会者持这一看法高度一致。

　　林依钦建议：“可以考虑明确排除受理的范围，除此之外的行政行为，只要当事人不服，均可以申请行政复议。”

　　针对目前规定不清楚的，夏利阳就不服规范性文件、不服内部行政行为、不服责任认定行为、不服行政裁决行为、不服教育机构处理行为、不服村委会管理行为、不服革命烈士不审批、不服见义勇为不确认等具体事项，一一进行分析，认为绝大多数应纳入复议范围。

　　比如，他认为，对内部行政行为，主要包括上级对下级请示事项的批复，以及上级机关以会议纪要、抄告单等内部行文向下级机关表达意见等，这些内部行为如果明确成为依据，又直接涉及行为相对人的权利利益，并具有公示力，就应该纳入行政复议。比如，省政府征地审查意见书批准市县政府征收土地，县市政府据此实施土地征收行为的。

　　对不服村委会管理行为的可不可以复议？夏利阳认为，这涉及行政机关对村委会是否拥有监督权。根据《村民委员会组织法》第22条，行政机关对村委会的违法行为具有责令改正权利，因此可以复议，但考虑到乡镇政府不适合行政复议，也让乡镇政府先行裁决，不服裁决的可向县政府申请行政复议。

　　河北省政府法制办副主任王桂海认为，对规章不服也可以申请复议。

　　还有人提出公务员招录问题。目前，人事部门认为招录公务员属于人事制度，不能复议，但不同意见认为，应该纳入复议，因为当事人还没有成为公务员，受影响的是就业权，属劳动保护，为什么不能复议呢。

　　本报北京6月28日讯