地方政府负债高企引发争论 宏观风险应不容小觑

　　地方政府负债高企引发争论

　　危与不危　难与不难　借与不借

　　作者:记者 王涛/北京报道 来源:经济参考报

　　专家称，地方政府负债带来的宏观风险不容小觑

　　新一轮大规模清理地方融资平台债务尚难言拨云见日。最近的消息称，各家银行在6月底将结束地方政府融资平台贷款“解包还原”工作的自查部分，而从目前的情况来看，“包”内情况并不乐观。

　　不过，决策部门对此番清理的重视和决心已彰显无遗，专家预测，接下来的清理力度会进一步加大。随之而来，包括融资平台债务在内的地方政府负债再度被推上风口浪尖，在距国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(以下简称《通知》)半个多月的时间里，讨论从巨额债务风险系数，到债务规模能否摸清，再到地方政府能否借此迎来自主发债契机逐渐升级。

　　其中，一位长期从事地方政府债务研究的专家认为，地方政府的债务风险已不仅仅是微观层面的“能否清偿”，更应引起足够关注的乃是宏观调控政策工具失灵、货币失去稳定性甚至整个经济体系紊乱的巨大宏观风险，短期内地方政府迫切需要“摸清家底”，长期路径上则应摒弃负债，更多借助上级政府转移支付及让更多民间资本进入公共服务领域。

　　危与不危　地方债务高企风险众说纷纭

　　地方政府举债规模的迅速膨胀正被一系列数据所印证。审计署刚刚披露的政府性债务数据显示，审计调查的18个省、16个市和36个县本级政府，截至2009年底这些地方的政府性债务余额高达2.79万亿元，其中，2009年以前形成的债务余额为1.75万亿元，当年新增1.04万亿元。

　　审计署审计长刘家义表示，从债务余额与当年可用财力的比率看，有7个省、10个市和14个县本级超过100%，最高的达364.77%。从偿债资金来源看，2009年这些地区通过举借新债偿还债务本息2745.46亿元，占其全部还本付息额的47.97%，财政资金偿债能力不足。

　　对于如此迅速攀升的地方政府债务风险系数，业内专家有着截然不同的看法。一部分学者和机构认为，虽然地方债务风险不能忽视，但其规模并非不可遏制的膨胀，与一些国家相比，中国的累计债务占GDP的比重不超过50%，尚未达到欧盟当年确定的60%的警戒线，并不会存在多大的风险。况且，中国的特有优势是政府拥有土地、矿山等众多资产，足以应付紧急情况下的偿债之需。在中国地方经济和财政收入高速增长的中长期良好趋势下，通过举债加快建设和发展，符合中长期预算的逻辑，也是世界上大多数国家的做法。

　　不过，在另外一部分人看来，虽然地方政府不会“还不起债”，但它最终会导致巨大风险。两会期间，全国政协委员徐晓兰在发言中就曾提到，商业银行在地方政府投融资平台的建设中扮演了“政策性放贷者”的角色，地方政府投融资平台的偿债风险最终将部分转嫁给商业银行，这不利于刚刚摆脱历史包袱、着力提高资产质量和风险监控水平的银行业的发展。国家行政学院经济学教研部教授时红秀更是指出：“讨论能不能还得起款还只是微观层面的风险，很多时候，我们都忽视了地方融资平台背后隐藏的巨大宏观风险，这很可能是干扰‘十二五’期间我国宏观经济运行稳定的一个重要因素。”

　　他进一步向《经济参考报》表示，“这个巨大的宏观风险的一个重要表现是很多宏观调控政策工具的失灵。以提高利率为例，对于普通的私营企业来说，利率一调马上就会对其成本收益产生影响，继而决定了下一步的企业行为，政策效果可以顺利实现，然而当政府机构作为市场主体从事借贷、投资等行为时，等同于一大群没有破产之忧的借债人进入资本市场，因其根本不担心还款问题，必然会导致调整税率、利率、存款准备金率等一系列手段失去效力，宏观调控从何谈起？”

　　在他看来，风险还不止于此，地方政府通过融资平台等途径大量举债形成的更大风险将是人民币稳定性受到威胁甚至是整个宏观管理系统的失控。“和成熟的市场经济国家不一样，我国各级政府一直承担着发展经济推动增长的职能，如果财政纪律失控，大家都违反《预算法》《担保法》大举借债的话，在现有政府债务和国有金融机构不良资产处理机制下，必然会导致货币失去稳定性。这种情况在我国不只一次发生过。任其发展，必将导致宏观体系的紊乱，届时，统一的货币、统一的市场、统一的宏观调控系统都将无从谈起。”

　　难与不难　地方政府债务规模摸底看法不一

　　随着地方性债务风险讨论的渐次升级，如何化解风险便自然而然地引发关注，短期内摸清家底已成为共识。

　　作为地方政府负债的重要组成部分，融资平台债务已频遭预警，此前有报道披露，截至2009年末，央行口径所统计的地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元。其中2009年新增投放3.05万亿元，按照正常基础设施项目的建设进度2010年余额或上升至10万亿元。

　　至于各级地方政府的负债总额及具体分布则至今尚无权威数据。一部分学者认为，为了规避《预算法》中“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”的有关规定，地方政府一直在以各种方式举债，包括平台债在内的相当一部分债务由于难以公开评估等原因处于“隐形”之中，如果再加上统计口径不一、信息分散不完全等因素，地方政府的总体负债规模更难精确。

　　研究称，至少从2002年开始，财政部每年都下发当年度关于上报地方政府性债务的通知，地方省(直辖市、自治区)政府一般也发布相应的加强地方政府债务管理的文件，要求各级财政部门统计并上报本地的政府性债务。然而，这些结果一直未公布。财政部财科所一位专家透露，近两年财政部也曾组织过相关调研，试图对地方政府的负债规模进行摸底，但“都没什么结果”，很多地方政府对此讳莫如深。

　　然而，在时红秀看来，摸清家底并不存在“技术上”的困难。“众多金融机构都是上市公司，他们有义务对资本市场公开信息，有义务对给地方政府的贷款进行评估，这方面的数据不难得到。”另一方面，可以依据《政府信息公开条例》等法律法规要求各级地方政府公开债务信息并启动问责机制。

　　中央财经大学财经研究院院长、教授王雍君也持类似观点，他认为，“报告是化解风险的第一步，隐瞒或不予报告债务的行为从任何角度讲都是不可容忍的，真实完整地报告债务是每个部门和政府整体的义务和责任。财政部门需要建立相应的实施机制，包括对违反规定不予报告行为的处罚措施。”

　　他建议，在摸底阶段，最根本的办法是政府需要授权某个部门(最好是财政部门)以足够的权威和资源，对各种形式的债务实施统一或归口管理，并严格要求各部门及其控制的实体发生器的任何债务，都必须向财政部门报告。

　　接下来，将债务管理与预算程序衔接起来。“预算程序提供了管理地方债务的最好平台。脱离这个平台的所谓‘地方债务管理’既不合情理也不会有效。预算程序的首要功能就是对政府的财政活动进行控制，当然包括对收入、支出和债务的控制。”王雍君对《经济参考报》记者说。他进一步指出，要在预算准备阶段、审查阶段、批准阶段、执行阶段、评估阶段和事后的审计阶段，将地方债务的管理融入其中并予以制度化，如同收入管理和支出管理一样遵循相同的程序、规则和治理标准。

　　借与不借　地方政府自主发债莫衷一是

　　“地方债务问题牵涉诸多体制、制度问题，绝不只是摸底清理那么简单。”时红秀说。或正是因此，越来越多的人将目光置于相对长期的路径上，寻求根本性的解决之道，其中一个焦点是地方政府能否突破现行预算法中地方政府不能举债的规定，享有自主发债权。

　　主张地方政府自主发债的人士认为，应在修改《预算法》的基础上建立市场化发债机制，与其让地方政府偷偷摸摸地变相发倒不如给它一个公开合法的身份，地方政府债务显性化风险反而会减少。“地方政府债务收支只有具备了合法的身份，才能真实反映在预算管理体系之中获得科学的管理。”一位从事财政研究的人士向《经济参考报》记者表示。

　　还有人提出，目前中央代发地方债的效率较低，中央政府仍然承担最终偿债责任，地方政府过度举债及债务违约风险仍然较高，地方政府在“用钱”的同时也应承担“还钱”的义务，否则不利于构建清晰的中央地方财政关系。不仅如此，地方政府有了正规的融资渠道还有利于解决土地财政等一系列问题。

　　不过，也有专家坚持认为，地方政府自主发债尚不具备相应的法律基础和政治基础。“借债还钱是所有市场经济的一个基本逻辑。如果借债还不了，按照市场逻辑就要破产，而中国现在并不具备让地方政府破产的法理基础，这远远不是修改《预算法》所能解决的。”时红秀提醒说，我国现行法律没有明确哪一级政府享有独立的财产权，而如果没有相应的民事法律体系和行政法律体系的支撑，贸然坚持给予地方政府自主发债有些急功近利，“长江大堤不能因为白蚁蛀了个洞就掘开大堤。”

　　在时红秀看来，地方政府没有负债的理由。“有人说地方财政与中央财政责权利分配不合理，地方政府财权事权不对称，那么地方政府到底应该有多大的开支，财政分成到底多少算够？有人说地方政府为了提供公共服务就要搞项目，那么项目搞了这么多年到底有多少项目收益流到了公共服务领域？地方的公共服务水平到底提高了多少？有人说此次4万亿投资计划需要地方配套资金的支持，那么地方政府的融资到底多大比重属于4万亿范围内的？上述种种理由都只是地方政府的借口而已，只要能套来资金，能掌握更多的资源支配权，所有项目可以以提供公共服务为名来实施。”

　　他认为，归根结底要促使地方政府从“企业型”向“公共服务型”转变，抑制举债冲动，更多借助上级政府转移支付发挥公共服务职能，这方面要通过出台或完善《转移支付法》《预算法》《政府信息公开条例》等法律法规，保证财政资金拨付、使用及监督的合理与科学。同时，让更多民间机构进入公共服务领域，“政府通过购买公共服务手段，委托给企业和社会机构去做，‘新36条’已经提供了这样的契机。”