城乡建设用地增加挂钩试点有漏洞 将告别普惠制

　　国土部准备加大城乡建设用地增减挂钩试点力度来应对用地高峰。但这一制度自从2006年开展试点以来，仍存在不少问题。国土部调研发现，部分试点地区不能按时归还周转指标。

　　一份《2010年上半年国土资源领域形势分析报告》，摆到了刚刚召开的国土资源部第18次部长办公会参加者面前。

　　这份半年报告指出，今年第三、第四季度将是空前的用地高峰，同时土地违法形势依然严峻。如何既保证土地供应，又坚守耕地红线，将是下半年摆在国土部门面前的大命题。

　　国土资源部部长徐绍史强调说，下半年破解国土资源管理“两难”问题，要靠建立新机制。国土部准备加大城乡建设用地增减挂钩试点力度来应对用地高峰。

　　但是，这一制度自从2006年开展试点以来，仍存在不少问题。国土部调研发现，部分试点地区不能按时归还周转指标。

　　不过，徐绍史表示，城乡建设用地增加挂钩试点应继续坚持和扩大，不能因噎废食。

　　城乡建设用地增减挂钩制度始于2006年，天津、江苏、山东、湖北、四川五省成为第一批试点省份。2008、2009年国土资源部又分别批准19省加入增减挂钩试点。

　　按照国土资源部的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》规定，增减挂钩指标从项目区整体审批实施至指标归还的期限一般不超过三年，若在试点第一年占用部分耕地满足建设用地供地需求，则要求在三年后复垦或者整理相同面积的农村建设用地为耕地归还上述指标。

　　上述“办法”还要求试点市、县国土资源部门应按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则，制定建立挂钩周转指标管理台账，对挂钩周转指标的下达、使用和归还进行全程监管。

　　不过，根据国土部刚刚完成的针对24个试点省份的全国城乡建设用地增减挂钩试点的快速调研报告，第一批试点仅拆旧复垦5.58万亩，约占下达周转指标的80%，目前正在进行中的第二批试点仅已拆旧复垦3.84万亩，约占下达周转指标的33%。

　　而按照城乡建设用地增减挂钩试点“三年归还”的制度设计，2009年底，第一批试点周转指标应已全部归还。

　　徐绍史指出，当前存在“地方村镇建设规划滞后，乡(镇)土地规划修编尚未完成，造成项目区设置与土地利用总体规划未能充分衔接”的问题。

　　问题还不仅局限于土地周转指标不能按时归还。徐绍史指出，当前的试点工作还存在着“地方在部批准试点之外擅自开展‘挂钩’，以及在部批准的增减挂钩试点范围内，违反规定跨县域调剂使用周转指标”等问题。

　　国土资源部土地勘察院副总工程师邹晓云坦言，在城乡建设用地增减挂钩指标的使用上存在着一定的制度漏洞，现行的制度设计本末倒置，导致地方政府以获得指标为唯一目的，通过获取指标，扩大城市建设规模，违背了制度设计的本意。

　　邹晓云建议，应该参照耕地占补平衡政策实行的“先补后占”规定，先进行复垦或者拆迁整理，待该项工作完成后挪出来的指标才能成为城市建设用地的指标。

　　邹晓云认为，城乡建设用地增减挂钩试点制度旨在通过宏观调控，有效地控制城市扩张的规模与速度，但是现在的情况违背了制度设计的本意，这样的制度漏洞必须堵住。

　　北京大岳咨询公司总监李伟也表示，很多地方政府与国土部门就城乡建设用地增减挂钩试点工作的认识还是有偏差。有的地方政府认为开展城乡建设用地增减挂钩试点就是为了解决城市建设用地不足，而国土部门本意是将此制度作为新农村建设的助推器，将土地级差收益主要留给农村。

　　截至今年6月底，国土资源部已经新批城乡建设用地增减挂钩试点第三批18个项目。与第一期和第二期不同的是，第三批采取了国土部将周转指标下达给省，由省确定试点项目，国土部批准的方式。

　　徐绍史强调，下一步周转指标将被作为各省年度用地计划指标的一种，纳入各地用地计划统一管理。各地再也不能将周转指标作为“天上掉的馅饼”，而且周转指标的使用、归还情况将与各地计划用地指标挂钩。

　　国土部将依据试点情况，对申请试点的省份进行评分。是否能继续获得试点资格和获得多少周转指标，将不再取决于地方缺多少用地，而是根据地方之前所做试点工作情况如何，地方农村建设规划和复垦土地能力如何等。

　　城乡建设用地增减挂钩这项缓解用地紧张的制度，将告别普惠制。