国务院参事撰文谈西部大开发亟待四大转变

　　作为统筹区域发展伟大战略之一的西部大开发，至今已经走过了十年的光辉历程。取得成绩之多，西部变化之大，令世人瞩目。

　　在最近中央和国务院召开的西部大开发工作会议上，胡锦涛总书记和温家宝总理又分别对西部未来十年的工作提出了“六个坚持”和“五个重点”，西部大开发将前景无限。

　　笔者认为，确保西部大开发在未来十年能在综合实力、人民生活水平和生态环境保护方面上一个大台阶，很有必要从西部实际出发，做好四个转变。

　　转变一：

　　政策由一刀切向具体指导转变

　　中国是一个拥有960万平方公里和近14亿人口的大国，各个地方的情况有很大不同，特别是近30年的“效率优先”的发展模式，已经使东部和西部、城市与农村拉开了很大距离。在地区差、城乡差极度严重情况下，中央政策的一刀切，往往不利于西部大开发。有人形容一刀切的调控政策，常常是切去了发达地区的尾巴，而切掉了欠发达地区的脑袋，对发达地区不会带来多大影响，而对欠发达地区则会造成致命的打击。

　　例如土地的使用，严格管理十分必要，但一刀切的作法不利于西部等欠发达地区发展。东部地区发展时，一个镇长就可以决策几百亩地的使用权，直至前几年，东部一些地方土地的卖出中，还实行着“零”地价。东部一些省份因为行动超前，往往一省就有几百个开发区，一市拥有几十个开发区，城市道路宽阔，绿化面积很大。开发商囤积土地的情况也多在先发展地区。西部地区由于受地域局限，行动过于迟缓，而且开发商进入较晚，需要大发展时，土地已经严管。因此一刀切的土地管理政策，给欠发达地区的招商引资、城市建设都带来了较大困难。

　　又如工商注册政策，在改革开放初期，东部和大城市发展时，很多公司的成立是不需要注册资金和经营场地的，正是这种宽松政策，给东部很多公司的成长带来了先机，创造了条件。但是现在一刀切的注册政策，和对公司注册的资金要求、场地要求，明显地限制了中西部的发展。世界上万人拥有企业数为45-55个，而中国仅为9个，外国大学毕业生创业人数比例高达10%以上，但我国仅有1%多一点。所有这些都与注册环境不够宽松和缺乏资金支持直接相关。

　　除去土地政策和工商注册政策外，国家的税收政策、银行机构设置政策、国债使用政策、资源开发政策、人才流动政策等都需要按照西部实际从一刀切向具体指导转变。

　　转变二：资金使用由“钓鱼”方式向补助转变

　　我国的很多财政拨款和国债资金的投放，基本是沿用“钓鱼”的方式发放的，即在投放财政和国债资金时，大多要地方配套资金。由于富裕地方可供配套的资金较多，所以用起国家财政拨款或国债资金相对容易得多，而对于欠发达地区的西部来讲，由于吃饭财政、经费困难，很难拿出配套资金，所以面对国家“钓鱼”的财政拨款或国债资金，只能是望“钱”兴叹、无能为力。

　　例如农村道路的修筑，一直沿用全国一刀切的匹配政策，东部发达地区因为地方财政宽松，配套资金多，所以可以借手中的钱“反钓”国家的财政拨款和国债资金，不仅能以把行政村之间的路修得很好，而且可以把自然村之间和村内的道路全部硬化起来。不少地方还可以借助这种“钓鱼”机遇，把农田的道路也给硬化了。但在欠发达地区，因为配套不起资金，至今一些行政村的路没能硬化和畅通，晴日里尘土飞扬，下雨天泥泞不堪，不仅无法发展农业产业，也无法使农民的生活得到改善。

　　两年前，笔者在四川某地调研时，那里的农村道路是按“四个一点”的集资办法修建的：国家拿一点，富人捐一点，农民自筹一点，修路工程队垫一点，其中，农民自筹份额较大。由于农民拿不起钱，在工程队老板先垫资的情况下，路修好后，钱还不上。曾因此出现了工程队破产，老板心存不服，用车辆和石块把路堵塞，不仅影响了正常交通，而且影响了农村的和谐与稳定。

　　总的看来，财政拨款与国债资金使用中的“钓鱼”模式，只能有利于富裕地方的发展，导致富的地方越来越富，穷的地方越来越穷。为了确保西部开发取得实效，国家支持西部建设的财政拨款和国债资金，应改变匹配政策，从实际出发，促钓鱼方式向补助方式转变。

　　转变三：

　　由重城镇化向重城市化转变

　　西部发展缓慢的重要原因之一是大城市缺乏和城市化率过低。经济的发展是靠城市带动的，城市是经济要素的重要载体，也是经济的辐射源，为了促进西部实力上台阶和人民生活大改善，就一定要重视大城市的建设和发展。

　　西部12省区，除新疆、内蒙、宁夏三个自治区城市化率超过30%外，其余9省区的城市化率均低于30%，云南、贵州、西藏、广西的城市化率还不足20%。我国城乡差距在上世纪80年代为1.8:1，上世纪90年代为2.5:1，2009年达到3.34:1。在如此大的城乡差距下，农村人口越多，城市化率越低的省区，就必然是最为贫穷的省区。作为西部要改变这种局面，就一定要促进城市的发展，只有城市发展了，农民才能分流，农民才能减少，实力才能增强，人民生活才能更好改善。

　　在城市化发展方面，必须看到只发展小城镇是不够的。在经济高度发达地区，发展小城镇是十分必要的，在那里创造非农产业的可能性也是较大的。而作为欠发达的西部，城市化的首要使命，不是小城镇，而应是发展大城市。资本在大城市，技术在大城市，市场也在大城市，特别是要发展第三产业，创造就业岗位，没有大城市的形成和对人口的聚集，那将是不可能的。

　　我们现在很多大城市无限扩张占地面积，而人口进入的门槛却越修越高。中国城市化的推进，不能把农民工和新毕业的大学生都推到小城镇去，而应该认真地调整城市化方针。不少农民工已经进城30年了，在北京等城市连户籍都解决不了。西部大开发，要分流和减少农民，既需要在本地区降低城市的门槛，更需要接纳和依靠西部劳动力的东部城市能以淡化城市户籍，解禁大城市对外来人口的落户与留住。

　　转变四：支持企业进农村向支持农民办公司转变

　　为了促进农村经济发展，很长时间以来，我们都在大力支持外来企业走进农村，我们的很多政策和扶植龙头企业的资金也多用于外来企业。但实践证明，靠外来企业进农村开拓市场的做法，农民是难以致富的。

　　一般而言，农产品加工、销售和运输产生的效益高达农产品本身价值的3-10倍。有些国家是不允许非农企业进入农村的，主张把加工、运输、销售的利润留给农民。我国在推进农业产业化过程中，引进城市或外国企业进农村，所谓的公司+农户，但并没有建立起公司与农户的利益联动机制。

　　为了使西部人民的生活上一个大台阶，我们要大力推进农民入股的公司制农业合作组织的建设和发展。国家应以财政转移支付和国债资金大力扶植农民入股的公司制合作组织及其所属企业，并要高度重视为农村培养这方面的带头人和经营管理人才。只要各方面都重视起来，西部农村就一定会有一个大变化、大改观，西部农民的生活水平就一定会有大改善。国务院参事任玉岭