乡镇法制办走向依法行政前台

　　温岭乡镇法制机构调查报告(上篇)

　　本报记者李立

　　编者按：

　　乡镇政府如何推进依法行政？浙江省出现了“温岭模式”。

　　依法行政重点在基层，难点也在基层。乡镇政府是我国最基层的一级政府，也是政府法制建设最薄弱的一级政府。本报于今明两天分别推出温岭乡镇法制机构调查报告上、下篇，具体介绍温岭各镇法制机构干些什么、如何运转、效果怎样以及尚需解决的问题等，以期为加速破解基层政府依法行政难题助力。

　　5件、6件、2件和1件。

　　这是浙江省温岭市2006年至2009年以镇(街道)政府为被告的案件数量。2005年之前，这个数字持续多年都在15件以上，且不乏败诉。

　　数字下降的背后，是温岭各镇政府行事方式的改变。

　　温岭泽国镇党委书记赵永辉近日向《法制日报》记者表示：“我们镇党委、政府作出决策、采取措施或解决疑难问题时，首先都要听听镇法制办的意见。”这在松门、新河等其他温岭乡镇，也不例外。

　　2002年挂牌的温岭16个镇(街道)政府法制机构，自2006年明确职责以来，不再只忙于应诉，而是把工作重心转向决策参谋、执法监督、争议化解、政务公开等，力促依法行政全面渗透乡镇管理。

　　“温岭的做法，在浙江省推进强镇扩权的进程中，或许更具积极意义。随着减少行政层级、执法重心下移的权力下放，只有乡镇法制同步跟上，才有可能从根本上避免权力一放就乱。”有关专家表示。

　　依法决策不错位

　　“现在，干什么工作都想到法律。”泽国镇镇长罗新军说。

　　不久前，泽国镇刚刚处理了一件棘手问题。

　　泽国镇有10多个村，涉及省里金清二期排涝工程的沿线征地拆迁范围。其中，高坦村17户居民拒绝拆迁，提出农村集体土地定性问题。

　　怎么解决？今年6月，镇政府要求法制办作出“法律诊断”，并提出意见与建议。法制办拿出初步意见后要求“会诊”。于是，镇政府出面，邀请相关方面专业人士共同探讨论证，确保解决方案合法、可行。

　　“这在几年前，肯定就是围起来施加压力，"拳头对拳头"处理了。现在，我们请律师作方案，一步一步依法实施，做起来感到轻松多了。”罗新军用“有滋有味”形容对依法行政的感受。

　　对重大事件处理，如征地拆迁、强制拆除违章建筑、劳资纠纷、火灾事故、合同签订等，泽国镇现已全部做到集体决策，依法决策。“每年这样的决策会，要开上十几次。”

　　在泽国镇，非常明确，以政府名义发出的文件、措施，以政府名义对外签订的合同、协议，必须经镇法制办审核后，报镇长或分管领导审批，方可盖章对外公布；在松门镇，镇政府的发文格式稿纸中，专门设置了法制办审核一栏。

　　罗新军谈到：“镇里大事必须要法制办出面把关，有人提出，书记、镇长的权力是不是削弱了？我认为恰恰相反，不是削弱而是增强，只有合法使用的权力才有公信力。”

　　泽国镇不仅制定了依法行政5年规划、年度计划，每年还将10万元依法行政工作经费纳入镇财政预算，遇到重大活动和用途时再适时增加。

　　在温岭，镇法制办主任是个大忙人：镇领导处理重大事件，要找法制办把关；镇机关同志、村干部甚至企业遇到问题，也不少找法制办帮忙。

　　徐家村书记徐敏华说：“村里搞的村规民约，像去年的计划生育村民自治章程，让镇法制办审核后，才感到心里踏实。”

　　执法监督不缺位

　　2009年，浙江全省法院受理的一审行诉案中，以乡镇政府为被告的案件，排名在“多发案件”第10位，败诉率高达53.85%。主要问题集中于：程序违法，越权行政，不作为或拖延作为，在民政给付和计划生育工作中未依法调查取证等。

　　这些问题也曾困扰过温岭。像泽国镇，就曾经是诉讼大户。但从2006年以来，就实现零复议、零诉讼、零投诉。

　　2002年左右，温岭实施乡镇改革，牧屿、联树两镇并入泽国镇，一下这个镇的行政诉讼案件，就上升到年均20多起，还“诞生”了4位“民告官”强人。当时，镇政府相当被动，焦头烂额，法制办疲于应诉。

　　面对各镇窘境，倒逼之下，温岭市陆续出台了行政处罚(征收社会抚养费)案件审理工作暂行规定、行政执法监督检查、行政执法过错责任追究、法制学习和培训等12项制度，并将乡镇依法行政，列为考核乡镇干部的一个重要内容。这推动包括泽国镇在内的所有温岭各镇，加强了对工商所、规划所、税务所、房管所、文化站、计生站等“七站八所”执法人员的监督和执法案件的审核。

　　据温岭市法制办主任陈斌介绍，我国行政执法权以县一级为主体，乡镇层面很少。近年来，为解决乡镇执法有责无权的问题，温岭市已陆续将计划生育、安全生产、土地违法、建设违法等行政执法权，委托给乡镇政府行使，改变以往“看得见的管不着，管得着的看不见”的执法困境。目前，温岭乡镇政府执法职权共计239项。各镇为此建立了案件审理委员会，以及法制办审核把关制度。

　　统计显示，温岭16个镇(街道)每年计划生育执法案件在1000件左右。以往，这是信访案件的一大源头。但自从全部案件要经法制办审核把关后，因计生上访的，就基本没再发生。

　　纠纷处理不虚位

　　现在，温岭各镇已形成风气，遇到急事、难事，都要拉上法制办。

　　松门镇靠海。这些年，一些船厂先后进入，因炸石建厂，不同程度造成一些村民房屋开裂，加上个别企业擅自改动规划，村民与企业矛盾尖锐对立。

　　问题反映上来，松门镇法制办主任谢宗仁出面两边协调。“我们请来律师，一方面要求企业必须承认问题、拿出解决方案，另一方面也要求村民不要漫天要价。我们坚持双方坐在一起谈，按照法律规定并结合实际情况，依法赔偿，合理赔偿，都不要吃亏。”

　　“上面千条线，下面一根针。乡镇管理很直接很琐碎，由懂法的法制办人员配合处理问题，避免按心情、拍脑袋的蛮干，这非常重要。”松门镇常务副镇长陈灵华不断感叹。2009年以来，松门镇法制办协助综治中心化解了5起到省以上信访的积案。

　　2006年至今，温岭新河镇未发生一起因劳资问题引发的上访事件。而在2003年，这个镇因劳资纠纷，还发生过11次集体上访。

　　改变来自行业工资集体动态协商制度的建立。新河镇羊毛衫企业集中，12000多名员工中，外来务工人员占70%。在镇法制办的主持下，2003年，劳资双方签订了《羊毛衫行业工资(工价)协商协议书》，之后每年协商一次。法制办不仅从开始的方案拟定、成立行业工会，到征求意见、召开协商会议等，全程参与并监督，而且对至今已进行的7轮协商结果，都逐条审核，确保合法。

　　新河镇行业工资集体协商今年进入第8轮。每年实现工资增幅5%到10%。目前，这一做法已扩展到该镇的草编行业。

　　“政务公开、民主恳谈、便民服务中心等，在我们这里也都已经搞起来。对乡镇依法行政，我们现在主要考虑如何进一步规范提升。”陈斌说。