综改试验区5年路线：未结束的中国式“放权”路

　　一场深刻影响中国区域发展格局和国家转型路径选择的“全国综合配套改革试验区”（以下简称“综改试验区”）申报赛，到了5年“小结”的时候了。

　　5年间，国家先后批复了8个国家级综改试验区，即上海浦东新区、天津滨海新区、成都市、重庆市、武汉城市圈、长株潭城市群、深圳经济特区、沈阳经济区。至此，全国国家级综改试验区已初步呈现东中西互动、多层次推进的格局。

　　国家发改委副主任彭森说，综改试验区“既是新时期加快完善社会主义市场经济体制的主战场，也是率先推进国家发展战略的先行区和示范区。”

　　此外，近5年来，伴随着综改试验区，许多地方的区域发展规划亦赶潮般出笼并上升为国家战略。

　　无论是综改试验区还是地方区域发展规划，其背后都体现了我国渐进式改革过程中所独具的中国式“放权”之路，即地方不断寻求与新时期国家改革（发展）进程相匹配的权力和制度空间，其载体就是获批国家综合配套试验区或将其地方发展规划上升为国家战略。

　　当然，相比地方报批的区域发展规划侧重发展，综改试验区还肩负更多改革破题的使命。从国家层面来看，综改试验区的意义不在于“能试什么”，而在于“试验结果”能否星火燎原，即推广到更大范围。

　　这就使得将综改试验区和地方的区域发展规划在地理分布上的情况同时考察变得必要——5年来综改试验区的分布图在一定意义上代表了新时期国家转型中“摸着石头过河”这一既定改革探寻思路的现实路线图。

　　1.上海浦东：综改试验区起锚

　　“综改试点区概念是浦东首先提出来的。”一位曾参与过浦东综改试验区申报的国家发改委人士回忆，“2004年6月，当上海把这一提法的方案递给国家发改委时，大家都觉得很新鲜”。

　　上海为什么会提出这个概念？

　　1990年4月18日，时任国务院总理的李鹏即在上海大众汽车投产仪式上宣布：中国政府决定开发开放浦东。随后，上海市委、市政府制定了“开发浦东、振兴上海、服务全国、面向世界”的开发方针。由此，上海浦东迎来十几年的高速发展，ＧＤＰ从1990年的60亿元增加到2004年的1790亿元。

　　然而，在经历了14年的快速发展后，其发展也面临新的挑战，开发开放之初所享受的国家政策“红利”陆续到期。在寻求新的发展空间时，上海人还是想到了“试点权”。

　　“上海这次想在"改革"上做文章，把方案递给了我们，并表示希望得到国家发改委的直接指导。”上述国家发改委人士透露。随后，国家发改委组织了调研组，两次赶赴浦东调研，调研结果是“浦东可以做，而且有条件做”。

　　之后，国家发改委把浦东申请方案及调研结论，上报了国务院。然而，一等就是几个月无下文。

　　“按一般规律，国家发改委上报国务院的报告，基本上1个月内有审批意见。”一位当年参与该政策出台的官员对本报记者表示，当时他们也觉得纳闷，后来通过消息渠道获知，国务院某位高层官员表示不理解“综合配套改革的含义”，并称“全国改革30年了，怎么还需要改革试点？”

　　正当国家发改委以为此事“就黄了”时，他们又接到了高层批示，“看来浦东试验综合配套改革试点还是有意义的，纳入国家发改委工作日程。”

　　一年后，上海浦东终于如愿戴上了综改试点区的“帽子。

　　据一位经历当年浦东申报过程的参与人士透露，2005年6月21日的国务院常务会上，有四项议程，其中第三项议程讨论浦东综合配套改革事宜。由时任国家发改委主任马凯做汇报，最后会上通过了“批准上海浦东新区进行综合配套改革试点”。从此，揭开了综改试点区的五年探索之路。

　　事实上，当浦东抛出“综合配套改革”概念时，中国的改革已经悄然进入了新阶段——经历了二十多年渐进式改革，中国已临改革“拐点”：相对容易的改革已基本完成，余下涉及面宽、触及利益层次深、配套性强的关键领域的体制改革，即改革进入“深水区”。

　　从改革进程看，诸多领域改革处于“攻坚”阶段。如促进发展方式转变的机制尚未形成，包括财税体制改革、资源性产品和生产要素价格改革等，行政管理体制改革仍未全面破解，垄断行业坚冰依然巩固。而看病难、上学难、住房难被学者视为新民生三大问题，贫富、城乡差距的拉大触动了大众神经。

　　正是在此背景下，2005年浦东综改试验区获批时，国务院对其提出三个改革“着力点”：着力转变政府职能，着力转变经济运行方式，着力改变二元经济与社会结构。这三点也成为后来综改试验区的基本改革方向。 这一年，被学界和政策界定义为中国的“改革攻坚年”。

　　2.天津滨海：从“问鼎”政策到“戴帽”试点

　　跟浦东一样，当时的天津滨海新区也面临上世纪90年代的政策“红利”到期的“焦虑”。

　　1995年9月，天津市完成了滨海新区总体规划编制，该规划提出滨海新区最终向以港口为中心的国际自由贸易区发展。进入21世纪后，滨海如何能进一步大跨步发展，天津也想到了去中央要“支援”。

　　2005年8月25日上午9日，时任天津市市长的戴相龙，带着天津市副市长、厅局长等一行70人来到了国家发改委的会议室，希望汇报天津滨海方面的情况。而汇报材料中，天津提出，希望国家在滨海的港口扩建、炼油能力提高、土地指标等方面给予政策倾斜。

　　在听取汇报之前，8∶30，时任国家发改委主任马凯召集了6个司的司局长，就滨海新区的汇报材料听取各位司局长意见。

　　“当时会上有人提出建议——滨海新区是天津发展的抓手，就跟浦东新区在上海的战略意义一样，应该发挥桥头堡的作用。那么，不妨依照浦东新区综合试点的形式，也让滨海新区以改革为动力和抓手推进天津的对外开放。”一位曾参与当时会议的有关人士对本报记者回忆，“当时天津的汇报资料中，改革只字未提，直接"问鼎"各种政策。”

　　显然，“以改革促发展”的建议，受到了重视。据上述人士透露，在听完天津“汇报”完情况后，马凯在总结时提了5点意见。其中，第三点就是“改革意见”，建议天津应该在改革方面多着墨，而综改试点可以是滨海今后发展的一个抓手和路径。

　　半年后，即2006年1月，国家发改委调研中赴天津调研三天，得出结论：滨海符合条件，建议设立为综合配套改革试点。

　　“从滨海新区开始，申报综改试点区就有了规范程序。”上述人士回忆，“随后几个试点申报批复都走这个程序了。”

　　2006年5月26日，也就是在浦东获批试点一年后，国务院批准天津滨海新区进行综合配套改革试点。批复中，国务院定调了滨海综改试点区的基本改革目标，即提出用5到10年的时间，率先基本建立以自主能动的市场主体、统一开放的市场体系、政企分开的行政体制、科学有效的调控机制、合理适度的社会保障、完备规范的法制环境为主要特征的，与国际通行做法相衔接的，比较完善的社会主义市场经济体制。

　　作为第二个戴上“综改试点”帽子的地方，滨海新区可以在金融改革和创新、土地管理改革、设立天津东疆保税港区、财政税收体制改革等方面先行先试。

　　18个月后的2008年3月，国务院正式批复了天津滨海新区综合配套改革试验总体实施方案。在这份被修改了200处的方案中，最终明确了滨海新区可以在包含银行混业经营、企业金融控股以及集体土地流转在内的60项改革领域上，先行先试。

　　“滨海实施方案讨论最多的是金融和土地。”一位参与滨海新区实施方案政策制定的人士透露，实施方案需要征求国务院相关部委的意见，对这两方面，天津和相关部委之间进行了反复“沟通”，“尤其是金融创新领域，当时浦东和滨海都在争具体的试点改革权。”

　　而就在浦东、滨海申报综该试验区期间，中国的学界和理论界引发了一场关于改革的大讨论，即2005年末2006年初出现的“改革应该走向何方”的大讨论。事后被总结为“第三次改革大讨论”。

　　当时有多位经济学家引证发展经济学的理论论证，当人均GDP达到1000美元时，一个国家的经济结构将处于快速变动时期，与此同时，各种社会矛盾也开始集中凸现。在一部分人看来，“需要将改革搁置，或者干脆停止改革”，改革将可能引发更多的矛盾。

　　而相反的观点是，矛盾越多，越尖锐，越要求通过改革来加以解决，这正是需要深化改革的时期。

　　2006年3月6日，全国“两会”期间，在参与上海代表团审议时，国家主席胡锦涛发表讲话强调，要毫不动摇地坚持改革方向。之后不久，国务院总理温家宝亦公开表明：“要坚定不移地推进改革开放……前进中尽管有困难，但不能停顿，倒退没有出路”。

　　中央高层两位领导人相继对改革方向阐明态度，当时被视为对相关改革大讨论的回应与定调。

　　而在随后2007年4月2日在成都召开的全国经济体制改革工作会议上，时任国家发改委副主任陈德铭表示，“近30年的改革历程告诉我们，很多改革都是从地方率先突破，进而在全国推开”，并认为试点改革仍是当前突破改革难点的有力模式。

　　从本次会议上透露信息看，作为直接负责改革指导与总体协调的国家发改委，在当年欲把实施综合配套改革试点，作为以点带面地突破改革难点的有效方式。

    3.成渝：遴选五原则之下的胜出

　　浦东、滨海综合改革试验区的示范效应马上就被各地方高度关注。申请成为第三个综合配套改革试验区的呼声遂从各地传起。

　　到了2007年4月，国家发改委相关司局的案头，已经摆满了地方申请试点的报告，包括重庆、四川成都、湖南长株潭城市群、湖北武汉、杭州、台州、合肥、广西北部湾、沈北新区、大连、宁波、广州开发区、苏州工业园区、郑东新区、新疆乌昌行政区、内蒙呼包区、哈大齐工业走廊区、河北曹妃甸。范围涵盖东部、西部、中部、东北四大经济区域。

　　“为了规范、有序遴选试点，我们起草了相关指导意见。”一位参与政策制定的有关人士表示，这份名为《关于推进综合配套改革试点的指导意见》，对开展综合配套改革试点的重要意义、目标原则、主要内容、基本条件和组织实施等提出要求。

　　尽管该意见最终并未能以国务院或发改委名义正式发布，但从随后试点的获批来看，该意见制定的试点入选“门槛”，发挥着遴选标准的作用。

　　该意见提出了五点基本原则。第一，地方改革的积极性和地方有改革的现实需要；第二，该地区改革内容上是否具有代表性、典型性和推广性。第三，综合配套改革意味着已不是单项改革，配套性强。因此，地方是否已在有些相关领域进行了改革试验和探索，也是备选的标准。第四，地方是否“具备一定的经济和社会承受能力”，也是能否纳入国家试点的又一个重要考量。所谓经济和社会承受能力，既包括地方民众对改革的心理承受能力、政府 改革能力，也包括一定的经济能力。最后一条是“考虑区域发展的平衡性”。

　　在申报争夺赛中，成渝两地赢得了桂冠。国务院2007年6月7日正式批准了重庆市和成都市设立综合配套改革试验区。

　　为什么是成渝？国家发改委在向国务院报请的报告中给出了三点理由。

　　首先，选择重庆和成都为综改试验区，既有典型性又有全局意义，即城乡二元结构，城乡发展不平衡在这两地集中体现。

　　国家发改委对这两个地区的判断是，两城市在西部地区经济社会发展中具有重要的战略地位。重庆市是西部地区唯一的直辖市，承担着三峡库区百万移民安稳致富，库区生态安全和社会长治久安、实施西部大开发战略和老工业基地振兴等重要任务；而成都市作为四川省省会和副省级城市，是西南地区的科技、商贸、金融中心和交通、通讯枢纽，承担着带动四川经济发展、实施西部开发战略的重任。

　　两地共同的困境是，受制于长期以来形成的城乡二元结构，与其他地区尤其是中西部省份相类似，都存在城乡发展不协调，区域发展不平衡等共性问题。解决之路为深化改革，抓城乡统筹。

　　其次，综合配套改革意味着已不是单项改革，配套性强。也就是说，相对容易的改革已基本完成，改革进入新阶段，面临的主要是一些涉及面宽、触及利益层次深、风险比较大的改革。因此，是否已在有些相关领域进行了改革试验和探索，是另一个被选“门槛”。

　　国家发改委对两市的评价是，在统筹城乡综合配套改革方面积累了一定经验，形成了广泛共识，为下一步更高层面进行改革试点奠定了良好的基础。

　　第三个原因是，考虑区域发展的平衡性。当时，国家发改委认为，相比而言，今后中西部地区的改革时间更紧迫，任务更艰巨。而之前综改试验区都分布在东部沿海地区，新试点应选择中西部一些层级较高、内容具有全局性和代表性的地区。

　　而成渝同时把申请基调放在城乡统筹角度，使同获批成为可能。同时，从成渝获批后，综改试点区批复时都有了明确的主题。

　　“在试点布局过程中，主题逐渐清晰和突出。”综合配套改革研究专家、辽宁省情研究所所长梁启东对本报记者分析，浦东、滨海没有提出主题出来，十七大之后，提出“两型社会”“城乡发展”的问题，相应地综改试点的主题与之切合起来。

　　而随着各地申请综改试点的热情高涨，决策者们也更加明确了综改试点的方向，及和改革开放初期的经济特区的区别。

　　2007年4月2日的全国经济体制改革会议上，陈德铭提醒各地：“综改试点不是给优惠政策，不是搞不平等竞争，而是试图通过区域性的体制机制的率先创新，推动面上的改革。”

　　陈表示，申请综改试点的地区，应该把着眼点多放在完善宏观调控、优化产业布局、促进城乡协调发展上。

　　在当日的体改会上，发改委经济体制改革司司长孔径源，亦再次提醒申请地方注意，不要单纯要优惠政策。因为“即便有些政策给了，如果条件不成熟也未必如愿。即使先行一步，假如做不好，未必会形成优势”。 “当时，地方对综改试点理解显然有偏移。”一位接近发改委的专家分析，大家还是沿袭了特区的思维模式，以为戴上这个“帽子”，就可以在某些政策方面开“小灶”或“吃偏饭”，“实质上，高层更希望通过综改来进行存量的体制改革”。

　　4.两湖：“闸门”关闭前的获批

　　和成渝一样，两地同时获批的还有武汉城市圈和长株潭城市群。而相比其他试点，武汉获批过程颇为曲折。

　　“武汉来得比较早，大概2004年就来"汇报"。”但武汉申报一直不顺的关键点是没有找到合适主题，其间不断更换主题词，如非公经济、自主创新。而近邻湖南的长株潭城市群概念，却获得了认可。

　　“当时湖南获批的消息传出来后，武汉非常着急。” 一位曾参与武汉申报过程的官员回忆，按《指导意见》看，一个区域只能布局一个试点，如果长株潭获批，武汉再获批的可能性就不大，“后来决定干脆给两个地方一个帽子”。

　　据上述人士透露，最后“两湖”都把主题锁定在“新型城市化”上。但国家发改委高层官员表示，“城市化这个概念，在党的正式文件中没有出现过，新型城市化就更不好定义了”。对此，一位司局官员解释，新型城市化就是体现了资源节约和环境友好。

　　“这样，主题就定为这个了。但读起来很长，一口气都喘不过来。”上述官员回忆，为了表达简洁，简化为“两型社会”，而正式文件中用了“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”。

　　2007年12月7日，武汉城市圈和长株潭城市群综改试点获得国务院批准。

　　两湖综改主题“两型社会”的定位，被认为是恰好摸准了我国发展阶段的脉搏。我国在经济快速发展的同时，也普遍存在与体制改革有关的城乡差别、产业结构趋同、城市管理水平低下、环境污染加大、资源浪费严重，生态破坏加剧、自然资源环境承载力下降等问题。

　　而区域经济一体化也总伴随着工业化和城镇化加速，导致产业高度集聚，资源和环境压力不可避免地加大。区域一体化建设的“跨行政区”特性又容易形成环境保护的“死角”。

　　“选择武汉和长株潭进行改革试点，可以在探索新型城市化的发展道路方面先行先试。”国家发改委有关人士对此分析，“要吸取发达国家和我国东部地区在城市化发展中的经验教训，探索新型城市化和新型工业化的结合之路”。

　　在第四个综改试点圈定后，正当各地铆足了劲向前冲的时候，批复闸门却暂时关闭了。

　　2007年底，当时本报记者从权威人士处获悉，国家发改委内部定调——未来两三年内，国家原则上不再批准新的国家级试验区。下一步要重点做好现有试点的推进工作，以及试验到期后的总结及推广。

　　此时，国家发改委已收到16个省区市的18个地区，提出申请报告(2005年3个，2006年5个，2007年10个)。

　　对于暂时“收口”的原因，发改委给出了两点理由。

　　一是，已形成东(上海浦东)中(武汉和长株潭)西(成渝)、南(深圳，已默认为综改试点)北(天津滨海)兼顾的改革试点版图，改革逐渐从外围走向核心，充分考虑了布局合理性和东中西部平衡发展。

　　二是，已有试点基本满足新时期“综改”试点探路的整体目标，即现有“综改”试点内容基本上涵盖了新时期面临的三个全局性改革难点：1.市场发挥基础性作用存在体制机制障碍，为此，需要包括完善现代市场体系建设、行政管理体制、金融体制等改革推进。这些均在浦东和滨海等“综改”任务表中有所体现。2.落实科学发展观也存在体制机制上的问题。浦东和滨海、成渝、武汉和长株潭等试点提出“转变外贸增长方式、健全公共财政体系、深化资源性产品价格改革”，就是为了解决这方面问题。3.中国在构建和谐社会、实现城乡统筹、破解二元社会等方面也面临一系列“难啃的骨头”，这也是成渝综改区的核心改革目标。

　　5.沈阳经济区：辽宁的第三份大礼

　　在这场新的改革试点区的争夺赛中，深圳一直很着急——特区不“特”了。

　　2008年1月1日，内外资企业所得税并轨正式实施，而早在2007年全国“两会”上，原深圳市委书记厉有为就神情黯淡地叹息：“最后一个优惠政策到此终止。作为首批经济特区和改革开放"排头兵"的深圳，昔日的荣光已然褪去”。

　　事实上，在浦东、滨海申报过程中，深圳一直也是积极参与者。但得到的答复是，特区已经金字招牌，不需要再给一个名头了，完全可以进行体制改革探索。

　　但深圳方面认为，新时期仍需要一个名头来激励改革再次起锚。2009年5月27日，深圳市政府举行新闻发布会，正式宣布《深圳综合配套改革总体方案》获国务院批准。深圳成为第七个全国综合改革配套试验区。而这一年刚好是深圳经济特区设立而立之年。 5.沈阳经济区：辽宁的第三份大礼

　　在这场新的改革试点区的争夺赛中，深圳一直很着急——特区不“特”了。

　　2008年1月1日，内外资企业所得税并轨正式实施，而早在2007年全国“两会”上，原深圳市委书记厉有为就神情黯淡地叹息：“最后一个优惠政策到此终止。作为首批经济特区和改革开放"排头兵"的深圳，昔日的荣光已然褪去”。

　　事实上，在浦东、滨海申报过程中，深圳一直也是积极参与者。但得到的答复是，特区已经金字招牌，不需要再给一个名头了，完全可以进行体制改革探索。

　　但深圳方面认为，新时期仍需要一个名头来激励改革再次起锚。2009年5月27日，深圳市政府举行新闻发布会，正式宣布《深圳综合配套改革总体方案》获国务院批准。深圳成为第七个全国综合改革配套试验区。而这一年刚好是深圳经济特区设立而立之年。

　　跟深圳一样，沈阳也经历了漫长的等待。2006年10月，沈北新区正式获得国务院批准成立，成为继上海浦东新区、天津滨海新区、郑州郑东新区之后的第四个国家级经济新区。

　　此时，浦东新区和滨海新区综改试点的示范效果，让沈阳方面心动不已。

　　比如，滨海新区在获批国家综改试验区以后，仅2006年就完成固定资产投资864.29亿元，比上年增长了24.7％，基础设施建设则创历史最高纪录，全年开工建设64项工程。

　　于是，沈阳行动了。

　　“沈北新区成立的时间太短，就此开始试验操之过急，可以在省内先进行试验，在试验过一两年之后，再给国家报。”辽宁社会科学院学术委员、辽宁省情研究所所长梁启东对本报记者回忆，当沈北新区也把申请综改试点的报告递给国家发改委后，得到如上答复。

　　2007年初，辽宁省经国家发改委同意把沈北新区作为辽宁省综合配套改革试验区。随后，沈阳把这一头衔升格为“国家级”的报告也送达了国家发改委。“当时沈北新区是唯一的省级综合配套改革试点，是很新鲜。”梁启东称。但当时并没有成功。

　　其后，辽宁申报的决心一直未动摇。通过不同的“题材”，试图得到国务院决策层的认可。如2007年提出“沈抚同城化”，2008年提出“沈阳中部城市群”。

　　“2008年7月21日，省政府召开沈阳经济区工作会议，把辽宁中部城市群更名为"沈阳经济区"，并加入了阜新市。”梁启东称，当时辽宁省政府成立“沈阳经济区工作办公室”，和发改委一起办公，并再次开始申报国家综改试点。

　　“当时存在讨论，即是否有必要在东北地区批综改试点。”一位当时参与政策制定的官员对本报记者透露，一是试点已在东中西布局完善，二是2007年国务院已经批了《东北振兴规划》。

　　该官员表示，辽宁曾一直强调两点申请理由：一、相比东中西，东北经济发展状况具有特殊性，即老工业基地；二、尽管东北地区等老工业基地振兴战略从2003年实施，但东北振兴仍缺乏“爆发点”，需要通过试点形成引擎带动作用。

　　在漫长的等待中，辽宁收获了另一“礼包”——辽宁沿海“五点一线”上升为国家战略，即2009年7月，国务院批准了《辽宁沿海经济带发展规划》。

　　不到一年，2010年4月6日，国务院批准沈阳经济区为“国家新型工业化综合配套改革试验区”，成为第8个国家级综改试点。

　　沈阳经济区以辽宁省省会沈阳市为中心，半径100公里范围内(一小时交通圈)涵盖了8个省辖市，下辖7个县级市、16个县。区域面积7.5万平方公里，占全省的50.8%、东北三省的9.5%；城市化率达到65%。

　　“沈阳经济区和辽宁沿海经济带，两个各有使命。”上述参与政策制定的有关人士对记者分析，沿海经济带侧重外向型经济发展，而沈阳经济区地处辽宁内陆，更侧重区域一体化，突围改革，即探路“新型工业化”，“是辽宁乃至东北振兴的两只轮子”。

　　“全国20多个老工业基地，在东北最为典型的就是沈阳。”梁启东称沈阳获批的理由很足，即在“老工业基地改造”、“新型工业化”（2002年“十六大”提出）上，如果沈阳都可以解决这些问题，别的地方就没有理由不成功。

　　6.中国式“放权”之路

　　至此，国家级“综合配套改革试点”已布局东中西、东北地区。翻看这场历时5年，事涉16个省市激烈争夺、8个地区“艰难曲折”获批的综改历程可以看出，综改试点已非往昔“特区”，内生性、自费性、经济社会协调性，和触及深层利益调整的体制改革，成为综改试验区所面临的时代要求。 回到浦东获批的2005年。作为谋划“十一五”的当年，五中全会通过“十一五”规划建议，在这份具有纲领性意义的规划建议中，“必须不断深化改革开放”的原则被着重提出。

　　“随着改革开放的深入推进，我国经济发展进入了新的阶段，也出现了一系列新情况和新问题。经济发展的深层次矛盾开始凸显。” 国家发改委经济体制与管理研究所所长聂高民对本报记者表示。

　　“当前和今后一个时期，经济体制改革具有明显的关键性和艰巨性的特征，改革进入了新的攻坚阶段，要把改革工作放在全部工作更加突出的位置。”在“2005年全国经济体制改革工作会议”上，时任国家发改委主任马凯发言时称，经济体制改革具有明显的关键性和艰巨性的特征，改革进入了新的攻坚阶段。马凯进一步解释称，我国经济社会发展已经进入了一个“黄金发展期”和“矛盾凸现期”并存的关键时期。未来一二十年要继续保持一个较长时间平稳较快发展，无论是优化经济结构，还是转变经济增长方式;无论是克服资源、科技、人才瓶颈，还是缓解生态环境压力；无论是解决“三农”问题，还是缩小区域发展差距；无论是全面落实科学发展观，还是构建社会主义和谐社会，都有赖于深化改革。

　　在此宏观背景下，综改试点5年演进，也悄然契合了时代要求。决策者们希望通过综改试点，再次践行上述路径，在稳定的基础上获得改革成果。而在此过程中，地方也不断地探视着上层底线，谋求更多“自主”权。

　　由5年综改事件看出，尽管争取项目和优惠政策是申请试点地区的考虑，但试验区最大的吸引力是以“试验”的名义向地方让渡了中央的部分职权，使地方拥有更大的自主权。

　　2007年4月，在成都召开的体改会上，就有地方发改委官员提出，各地在进行经济体制改革中，不同程度的受到现行财政、投资等政策规定的障碍，使改革工作难以深入。

　　如成都城乡统筹综改试点中，以“建立农村四大基础工程”（农村土地综合整治、农村产权制度、村级公共服务和社会管理改革、农村基层新型治理机制）为名的改革，直击体制“内核”。

　　“很多改革举措都触"红线"，如没有"试点"帽子，地方不敢动的。”一位参与政策制定的官员对本报记者表示，如土地制度这一最基本的财产制度，在国家法规层面上还有许多“未解”难题，地方“动起来”很可能“违规违法”。

　　事实上，在成渝两地在综改过程中，相关农村土地制度改革甫一亮相，即引来诸多质疑。

　　如重庆在2007年出台了一项最引各界关注的改革，即局部地方允许以农地承包经营权出资入股，舆论称其为重庆“土地新政”。亦有观点称其是城市资本再次剥夺农业、侵占耕地、损害农民的“良机”。

　　当本报记者在该年12月底采访重庆发改委副主任沈晓钟（分管体制改革）时，明显感到作为地方改革者的“焦虑”——被误读的着急、触“红线”的担忧。

　　“尽管有争议，但试点名头下，是允许探索的。”上述参与政策制定的有关人士对记者表示，近30年中国跨时代意义的改革，都是在当时社会舆论争议下起航的。

　　7.义乌：综改试验区下一站？

　　按国家发改委的总结，目前我国改革试点由四个层面组成。

　　第一层面是八个国家级综合配套改革试点。

　　第二是国家重大专项改革试点。“与国家综合配套改革试验区相比，这类地区试点主题相对单一，改革目标比较具体，任务要求更加明确。”彭森表示，这类改革试点集中精力探索和突破具有全局和典型示范意义的重点专项改革。

　　实质上，国家发改委已在积极酝酿这类试点。据本报记者从知情人士处获悉，今年有望批复第一个专项改革试点，即义乌国际贸易综合配套改革试验区。

　　“专项改革试点是指国家经济发展过程中的某一个领域，目前遇到一些问题，在地方发展过程中，某一个特定的区域、地方有很好的改革试验基础，现在从国家层面来抓这项改革，放在这个地方试验。”上述知情人士表示，把义乌作为专项改革试点的原因是，受制于金融危机的影响，我国国际贸易大起大落，需要探索怎么样用制度创新，来保障我国的国际贸易环境。

　　第三层面是国家发改委改革工作联系点。联系点原则上不承担国家层面的重大综合或专项试点任务，只是国家发改委在工作联系方面相对固定的地方试点地区。“条件成熟时，国家发改委将逐步把一些暂时不适宜大范围推开的经验做法，放在这些地区观察试验，为以后全面推开做准备。” 目前这类试点有两个，即国家发改委批复的云南省旅游综合改革试点、浙江省转变经济发展方式综合配套改革试点。

　　第四层面是各地自主开展的省级综合配套改革试点。目前全国已有20多个省市区开展自主试点，共设立了70多个省级各类综合配套改革试验区。

　　当然，上述四个层面的改革试点，均是从发改委职能角度，即各级发改委“管辖”范围的试点。

　　“伴随着这些试点，其他部委的各类试点也"全面开花"。如卫生部、农业部、科技部、教育部等具有各自职能范围的改革试点。”上述发改委人士称，“通过综改试点的示范效应，全国掀起了新一轮改革热潮”。

　　不过，“体制改革是啃硬骨头，做起来很难。一旦戴上了帽子，就要求真的做出实质性的体制突破。”上述发改委人士表示。

　　“离综改目标完成还有很长的路，很多权限还紧紧握住国家层面。”一位综改试点发改委有关人士对记者表示，尽管戴上了试点“帽子”，但试点地区想要获得更多探索权，还需要和每个职能部委不断“沟通和打磨”，“有时候，一项关键性政策要下了，会褪一层皮”。

　　“国家制度不突破，地方上很难有真正的创新。”上述地方发改委人士表示，“放权”的过程很缓慢，地方上做的更多的是增量改革，存量体制改革很难真正破题，尤其在财税、金融、土地、行政管理体制方面。

　　“下一步工作重点是抓好现有试点地区的改革工作。”国家发改委有关人士对记者表示。

    国家综合配套改革试验区

　　上海浦东新区

　　2005年6月批准的上海浦东新区是第一个国家综合配套改革试验区，浦东试验区着重探讨的是政府职能的转变，希望把经济体制改革与其它方面改革结合起来，探索并完善社会主义市场经济体制。

　　天津滨海新区

　　2006年5月国务院批准天津滨海新区为全国综合配套改革试验区，其主要的改革内容包括：进一步扩大金融领域对外开放，加快金融产品创新，形成与经济发展水平相适应的金融服务体系；进行土地管理体制创新，推进土地市场建设，进一步发挥市场在土地资源配置中的基础性作用；推进新区行政管理体制改革，建立统一、协调、精简、高效、廉洁的管理体制。

　　成都市和重庆市

　　2007年6月批准的重庆和成都（成渝）全国统筹城乡综合配套改革试验区，其改革目标是为了探索改变中国城乡二元经济结构，希望形成统筹城乡发展的体制机制，促进城乡经济社会协调发展，最终使农村居民、进城务工人员及其家属在各个方面，享有与城市居民一样平等的权利、均等化的公共服务和同质化的生活条件。

　　武汉城市圈和长株潭城市圈

　　2007年12月国家发展改革委员会又批准了武汉城市圈和长沙、株洲、湘潭（长株潭）城市群为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区。希望在解决资源、环境与经济发展的矛盾问题上有所探索，避免走“先发展、后治理”的老路，切实走出一条有别于传统模式的工业化、城市化发展新路，为推动全国体制改革、实现科学发展与社会和谐发挥示范和带动作用。

　　深圳经济特区

　　2009年5月初，《深圳市综合配套改革总体方案》获得国务院正式批复通过。这个方案提出了深圳争当“科学发展示范区、改革开放先行区、自主创新领先区、现代产业集聚区、粤港澳合作先导区、法制建设模范区，强化全国经济中心城市和国家创新型城市地位、加快建设国际化城市和中国特色社会主义示范市”的目标定位，在中国做具有特色的“新特区”。

　　沈阳经济区

　　2010年4月6日批准的沈阳经济区综合配套改革试验区的主要任务是：以区域发展、企业重组、科技研发、金融创新四个方面的体制机制创新为重点，紧扣走新型工业化道路主题率先突破；配套推进资源节约、环境保护、城乡统筹、对外开放、行政管理等体制机制创新，为走新型工业化道路提供支撑平台和配套措施。

　　（实习记者孙月阳根据公开资料整理）

    部分省级综合配套改革试验区

　　山东省

　　东营综合配套改革试验区

　　滨海综合配套改革试验区

　　潍坊综合配套改革试验区

　　莱芜综合配套改革试验区

　　青岛开发区经济体制综合配套改革试点

　　山西省

　　侯马城乡发展一体化综合配套改革试验区

　　安徽省

　　合肥自主创新综合配套改革试验区

　　芜湖自主创新综合配套改革试验区

　　蚌埠自主创新综合配套改革试验区

　　铜陵市推进城乡一体化发展综合配套改革试验区

　　广东省

　　增城市统筹城乡综合配套改革试验区

　　甘肃省

　　兰州市统筹城乡综合配套改革试验区

　　浙江省

　　杭州综合配套改革试点区

　　嘉兴统筹城乡发展综合配套改革试点区

　　义乌统筹城乡发展综合配套改革试点区

　　温州民营经济创新发展综合配套改革试点区

　　台州民营经济创新发展综合配套改革试点区

　　宁波市海曙区社会管理体制综合配套改革试点

　　宁波市慈溪市民营经济创新发展综合配套改革试点

　　四川省

　　自贡统筹城乡经济社会发展综合配套改革试点市

　　德阳统筹城乡经济社会发展综合配套改革试点市

　　广元统筹城乡经济社会发展综合配套改革试点市

　　江苏省

　　苏州城乡一体化发展综合配套改革试点区

　　陕西省

　　神木县城乡统筹省级示范区

　　府谷县城乡统筹省级示范区

　　高凌县城乡统筹省级示范区

　　杨陵区城乡统筹省级示范区

　　河南

　　信阳农村改革发展综合试验区

　　辽宁省

　　大连市甘井子区综合配套改革试点

　　（实习记者孙月阳根据公开资料整理）