菲律宾人质事件是否应启动外交保护？

　　8月23日，香港康泰旅行团巴士在菲律宾首都马尼拉遭到手持M16步枪的菲律宾前警察门多萨劫持。车上载有22名香港游客和3名菲律宾人。

　　人质事件终以悲剧收场。在长达十多个小时的谈判破裂后，菲律宾警方展开武力强攻。虽然劫匪最终被击毙，但造成8人死亡2人重伤的惨剧。

　　事后，菲警方在这次行动中的“不专业”举动受到各方强烈质疑，中国及香港政府均要求菲律宾尽快作出正式的书面解释。中国外交部已表示，将即派工作组赴菲，会同中国驻菲使馆以及香港特区政府工作组，处理有关善后事宜。

　　西南政法大学国际法系专家分析，随着经济发展，我国出境人数近年来不断攀升，突发事件不断，如何加强中国在海外公民合法权益的保护，将成为中国外交中越来越突出的问题。

　　失败的解救

　　劫持事件最终以流血收场，菲警方被指要对后果负很大的责任。

　　全国反劫制暴战术谈判理论体系创始人高锋教授认为，不到万不得已不能开枪，不到万不得已不能击毙劫持者，这是处置人质事件的两条重要原则，尤其是不管出于什么理由，一旦人质死亡，处置事件就意味着失败。

　　西南政法大学刑侦系专家称，这次人质事件中，菲警方没有将保证人质安全放在第一位，所以解救行动明显存在盲目和轻率。

　　这位专家称，劫匪虽然采取了激烈、高调的行为，但和平解决的可能性应该是很大的，因为他既非身负血债，也非逃出监狱的重犯，同时也不具有极端的反社会倾向，所提的要求是肃贪法庭取消针对他的革职令，让他复职。

　　而菲律宾警方在与劫匪进行交流、谈判中，本可以充分了解劫匪的意图，洞察劫匪的心理状态，及时反应拿出应对措施，但显然没有做到。

　　在谈判期间，一名反腐败部门的官员与劫持门多萨通了电话，并承诺重新考虑他的案子。但下午6点，门多萨接到了反腐部门拒绝他复职要求的信件。他随即在车内鸣枪一声表示不满。

　　这位专家认为，这违反了谈判战术守则，在劫持人质事件中，直接拒绝劫持者的要求，激怒对方，属于极不负责任的做法。同时，警方和菲律宾政府甚至还将劫匪的弟弟带到现场参与谈判，此举无疑会更加激怒劫匪。

　　“警方发现无法继续谈判，选择强攻前，是否确认过车厢内的情况？人质处于什么位置？强攻枪战是否会伤害到人质？在不能保证人质安全的情况下便贸然发动强攻，也就是置人质生死于不顾。”上述专家称。

　　重庆警官职业学校一位学者也表示，成功救人，闪电式进攻是最佳方法之一，事前针对现场环境而部署的装备及拯救人质的周详计划，缺一不可。但菲警方从7时30分开始强攻，到8时49分确认唯一劫持者毙命，突击行动用时整整1个小时19分钟，其间，劫持者多次在车内向特警和人质开枪。

　　此外，菲律宾警方的解救行动没有经过充分准备，警方显然缺乏足够的装备和技术能力，劫持的大巴上还能看到电视转播，等等，“都导致了事态向最坏的方向发展”。

　　外交保护还是领事保护

　　中国及香港特区政府已要求菲律宾尽快作出正式的书面解释，并就此事展开调查。是否提起“外交保护”的说法也浮出水面。

　　外交保护，是指一国国民在外国受到不法侵害，且依该外国法律程序得不到救济时，其国籍国可以通过外交方式要求该外国进行救济或承担责任，以保护其国民或国家的利益。

　　据《国际法》，国家有权根据形势发展，考虑双边关系等各种因素，在国际法许可范围内，决定是否为其公民或法人提供外交保护，在何种程度上提供保护以及何时提供保护。

　　进行“外交保护”，必须是一国国民权利受到侵害是由于所在国不当行为所致，包括国民被非法逮捕或拘禁，国民财产或利益被非法剥夺，国民受到歧视性待遇，国民遭受“司法拒绝”。而提出外交保护之前，受害人必须用尽当地法律规定的一切可以利用的救济办法。

　　西南政法大学国际法系专家表示，“外交保护”是一个国家在国家利益与公民个体利益之间的取舍，国家有权根据形势发展，考虑双边关系等各种因素，决定是否将国家与私人之间的事情转化为两个国家之间的事情。“一般而言，国家不会轻易启动外交保护，它表示两国之间已严重到"撕破脸"的程度。”

　　该专家称，人质事情还需进一步调查，才能明确是不是要由菲律宾这个国家来承担责任。比如菲警方这次失误的原因，他们对本国公民受到劫质，是否采取了不同的救济方法？是否在解救中穷尽了救济手段？ 该专家表示，由于外交保护的行使条件较为严格，迄今实践较少。而对突发事件多采用领事保护。即通过中国驻外使领馆，维护中国公民和法人在外国的合法权益。

　　据外交部相关统计显示，2009年我国出境旅游人数4766万人次，中国公民出境旅游目的地国家和地区扩大至139个，我国已成为亚洲地区最大的客源输出国。

　　而中国公民出国旅游、务工、从商、留学深造和移居海外的人数暴增，安全事故发生的几率也因此增多。中国公民在国外遭遇扣留、绑架、枪击等不法侵害不时发生，如伊拉克人质危机，应对所罗门群岛、东帝汶、黎巴嫩、汤加等国政治局势实施重大撤侨行动，采取的多是领事保护。

　　上述专家表示，“面对国际形势的复杂性，如何应对突发性事件，保护公民在海外合法权益，是中国外交需进一步探索的事业。”