探析我国山洪灾害防治试点县非工程措施防灾之路

　　新华网北京8月25日电 题：警钟敲响在山洪来临之前──探析我国山洪灾害防治试点县非工程措施防灾之路

　　记者 姚润丰、刘文国

　　甘肃舟曲、云南巧家、贵州关岭……一场场突如其来的山洪诱发的泥石流、滑坡地质灾害，掩埋了一个个鲜活的生命。山洪猛于虎！当不可抗拒的自然灾害突然降临时，如何让生命免遭劫难？

　　在与贵州关岭紧紧相邻的望谟县，当地百姓却传唱着山洪灾害防治体系挽救生命之歌。依靠今年汛前建成的监测预警系统和群测群防体系，望谟县在山洪来临之前，及时发布预警信息，提前组织人员转移，避免了人员伤亡。试点建设前的2008年5月26日凌晨，新屯等乡镇严重山洪灾害造成19人死亡、失踪的悲剧再也不会重演了。

　　据国家防汛抗旱总指挥部初步调查，2009年我国开始建设的103个山洪灾害防治非工程措施试点县中，有61个县共发生山洪灾害329次，通过系统监测，及时预警，提前紧急转移受威胁群众93万人，避免了4．4万余人伤亡。

　　制定规划试点先行　提升科学预防能力

　　受特殊的气候、地理环境以及极端灾害性天气等共同影响，我国山洪灾害近几年呈现出频发重发态势，已成为我国自然灾害造成人员伤亡和经济损失的主要灾种。

　　我国是一个多山的国家，山丘区面积约占国土面积的2／3，而这些地区多属于经济条件薄弱的基层边远地区，群众防灾避灾意识淡薄，特别是在一些山村，缺乏必要的雨水情监测预报设施和预警手段。

　　“山洪往往发生在很小的流域，就是几十平方公里，所以往往可能就没有监测点。”水利部水文局副总工程师刘志雨认为，在一些山洪灾害多发区域，缺少必要的雨水情水文监测设施，从而造成对山洪灾害发生无法进行有效监测预报预警。

　　多年来，我国山洪灾害点多面广，发生频繁，造成的人员伤亡和基础设施、生态环境破坏问题十分突出。据不完全统计，20世纪90年代以来，我国平均每年因山洪灾害造成的人员死亡超过1000人，年均经济损失在400亿元以上。山洪灾害突发性强，破坏力大，预警预报难，在局部地区引发的灾害经常是毁灭性的，仅依靠单纯的防御非常困难。

　　按照自然灾害发生规律，在山洪来临之前敲响警钟，因地制宜确定发生的临界雨量（水位），布设监视灾害发生前兆的“千里眼”，建立科学监测预警体系，为人员转移避险提供科学依据，保障人民群众生命安全，是山洪灾害防治的关键之举。

　　2006年10月，国务院正式批复《全国山洪灾害防治规划》。规划坚持“以防为主，防治结合”“以非工程措施为主，非工程措施与工程措施相结合”的原则，确定了我国山洪灾害的分布范围，根据山洪灾害的严重程度，划分了重点防治区和一般防治区，提出了以非工程措施为主的防治方案，并提出了近期及远期山洪灾害防治目标、建设任务。

　　2007年11月，水利部编制完成《全国山洪灾害防治试点县实施方案报告》。2009年4月，财政部下达中央补助资金2亿元，试点工作正式启动。

　　监测预警群测群防　提升防灾避灾能力

　　暴雨如注，山洪欲来。6月18日，江西省黎川县6小时全县平均降雨量达148毫米。

　　“华山场华联村和洵口镇江家门日降雨量已达59毫米，接近日降雨量80毫米的山洪暴发临界值，请相关部门预防山洪灾害。”一条条准确的山洪预警信息，从抚州市水文局水情信息中心发出，及时传递到基层山洪灾害防御一线。

　　30多个山洪雨水情自动监测站，覆盖了黎川全县山洪灾害多发区，犹如一只只时刻监视山洪的“千里眼”，穿透重重迷雾般的暴雨，识破了山洪诡异的行踪。黎川县2009年建成了山洪灾害监测预警系统，此次特大暴雨虽倒塌房屋1万余间，但由于及时预警，提前转移危险区群众3万余人，无一人死亡。

　　在试点建设中，各地坚持以人为本，把保障人民生命安全放在第一位，突出抓好非工程措施建设各个环节，初步建立监测预警及信息传递发布系统、转移避险责任体制、互助自救主动避灾等防灾避灾群测群防机制。

　　手机短信一来，雨水情一目了然，应对山洪来袭成竹在胸。防汛责任人立即到责任范围组织群众转移，受威胁群众主动有序避险自救。这一幕幕发生在6月13日至27日遭受多轮强降雨袭击的福建省建瓯市。通过山洪灾害防御系统，第一时间向防汛责任人发送预警信息16万条，向群众发布雨水情信息150万条，适时启动全市山洪灾害防御Ⅰ级应急响应，提前转移受威胁人员，取得了零伤亡的奇迹。

　　与此形成鲜明对比的是，位于同一降雨系统、遭受同一场降雨过程袭击的南平市，由于没有建设监测预警系统，6月18日水东街山体滑坡造成11人死亡。

　　手机传递信息，大量现代化高科技的非工程措施体系运用，提升了快速有序主动避灾的能力。那么，一旦暴雨洪水毁坏电力、交通设施，广播、电视、网络等高科技预警手段不能用怎么办呢？传统的铜锣，外加高频口哨、短波电台（含卫星电话、对讲机）、手摇警报器（含手持扩音器）等现代化传递发布信息工具，在试点县、乡、村一应俱全，其中有些设备更是生产厂家专为山洪灾害预警发布量身定做的。这不仅丰富灵活了预警信息传递方式，还有效解决了“最后一公里”的信息传递问题。

　　有了预警信息，事由谁来做？人往哪里走？如何迅速避险呢？试点县都建立起了县、乡、村、组、户的五级责任制体系，明确各级各类责任人员的职责。责任人必须掌握第一手汛情，在预警第一时间赶赴山洪灾害易发区，第一现场组织群众转移避险。

　　与此同时，按照预先编制的防御预案，规范防灾避灾行动，开展防灾避灾宣传、培训及演练，掌握逃生避险的线路和基本常识，有效增强基层干部群众的防灾意识和自救能力，形成群测群防的防御机制。

　　全面加快规划实施　提升整体减灾能力

　　治与不治大不一样，天灾面前力减损失。这是山洪灾害防治试点实施后毋庸置疑的事实。

　　据国家防总办公室调查，我国103个山洪灾害试点县均为山洪灾害频发区域，防治前累计发生灾害3132次，死亡9642人，直接经济损失约900亿元。防治试点实施以来，山洪灾害监测预警系统和群测群防体系发挥了巨大的防灾减灾效益。据估算，试点区域共有61个县发生329次山洪灾害，发生频率高于历史平均水平，仅有13人死亡、失踪（都是转移后私自返回造成的），较历史统计年均死亡160人大大减少。

　　江西、湖南、浙江三省还扩大试点建设范围，在全省配备监测预警设施，完善群测群防体系，今年共转移300万人次。估算试点县加上有关省自行推广试点建设的县市，避免的人员伤亡10万人以上。

　　与试点县防灾减灾效益显著形成巨大反差的是，福建、广西、贵州等省（自治区）未开展试点建设的一些市县今年因山洪灾害发生了重大人员伤亡。

　　山洪灾害防治试点建设工作，对于有效防范山洪诱发的重大滑坡、泥石流减灾效益巨大，其做法非常适合当前我国国情。

　　国家防总办公室有关负责人表示，试点在监测预警系统设计和开发、预警设施研制、责任制和群测群防体系建立、防御预案制定和宣传培训演练等方面，探索出一些实用高效的经验和做法。目前，我国103个县的试点建设任务均已完成，89个试点县已完成初步验收并投入试运行。但与规划要求的完成1836个县的山洪灾害防治非工程措施目标以及重要山洪沟工程治理、提高群众防灾避灾和自救互救能力相比，还任重而道远。特别是完成规划任务所需投资巨大，需要中央和地方各级政府进一步加大投入。

　　令人欣喜的是，国务院常务会议今年7月份研究决定，中央投资全面加快实施山洪灾害防治规划，计划利用3年时间初步建成覆盖全部山洪灾害防治区的监测预警系统等非工程措施体系，全部完成县级及以下基层的监测预警系统和群测群防体系。