黄奇帆：搞居住证废除户籍制 事实上在掩耳盗铃

　　画外音 小小户口本，割裂城乡数十年，户籍制度为何如此难以破解？权益、福利、土地，各该何去何从？且看户籍制度改革的“重庆样本”———10年转户1000万人。

　　【杨澜语】

　　最近重庆市在做的一件事情，引起了全国的高度关注，甚至可以说是引起了轰动，那就是从8月1日开始实施的重庆统筹城乡户籍制度改革，目标是在10年内让1000万农民转户进城。

　　中国的户籍制度因为弊端重重广受诟病，在过去的若干年当中，一些城市也先后进行了改革，但是往往也因为其复杂性不了了之。所以这一次重庆市的大动作就被许多的媒体称为是户籍改革的破冰之旅，它的成功与否对于全国都具有极高的参考价值，到底是夸下海口还是胸有成竹，对此举措出台的前前后后，《杨澜访谈录》专访了重庆市市长黄奇帆。

　　画外音 2010年7月28日，重庆召开全市户籍制度改革工作会议，宣布正式启动全市的户籍改革。按照《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》，今明两年，重庆将有338万农村人口转为城镇居民，到2020年，实现累计1000万农民转户进城，约占现有农村人口的一半。8月1日，重庆市公安局807个派出所，均已设置户口农转城办理的专门窗口或平台，第一位农民成功转户进城。

　　户籍制度改革究竟为了什么

　　杨澜：黄市长，非常感谢您接受我们的访问。最近重庆在做的一件事情，可以说在全国引起相当大的关注，这就是8月1号开始实施的重庆统筹城乡户籍制度改革农村居民转户实施办法。我的第一个问题是，从8月1号实施到今天采访，两周左右的时间反响怎么样？

　　黄奇帆：我们这个方案出来以后，应该说是引起了全国巨大的反响。重庆本地的农民工很高兴，因为他们很多都是在城里工作了5年，甚至10年以上的，迫切希望真正成为城市一员。然后理论界、经济界、社会各界也都有反响。

　　画外音 虽然媒体和社会各界对重庆市户籍改革的这次大动作反响多为正面，许多人竖起大拇指称赞。但是，据重庆当地报纸报道，真正到派出所来办理农转城的农民，并没有出现想象中的人头攒动、排长龙的热闹场面。

　　杨澜：实施到现在，从农民工的角度，他们的反响热烈吗？我听说有的区只有十几个人去申请？为什么会这样？

　　黄奇帆：并不是媒体一报道所有人都知道了。我们首先是要培训户籍警，因为上万个户籍警要掌握政策，然后要培训企业，企业的工会、企业的经理，因为农民工在几万个企业里工作，如果企业的负责层面、经理层面或者工会层面都不知道，也是不行的。 所以我们是三个平台在推进这项工作，首先是与千家万户相关联的户籍警平台，派出所的平台。第二是与所有农民工工作有联系的单位平台。第三个才是农民工的家庭平台。家庭平台，脚长手快的信息灵敏的当然有那么几千人已经成了第一批转户的。在这个意义上，其实我们的速度还是非常快的，我们的指挥部和下面的工作人员只有500多人，这500多人，我估计这半年一年，别的事不干了，就干这活。因为大量的培训、大量的沟通、大量的宣传，还有大量的问题解答。你不能设想，几百万人都拥过来，排队都排不过来了，搞得反而乱糟糟的。我们现在的做法是一大批一大批的，不要蜂拥而来。

　　画外音 关于最初两年338万人的转户口目标，重庆市政府已经有一套完整的步骤，一步一步照计划来办。第一批要转为城市户口的就是在重庆市中专或中职学校里就读的70万农民学生。

　　杨澜：过去这些孩子是算集体户口里面的？

　　黄奇帆：过去集体户口也没算，因为中国的制度,大学是宝贝疙瘩，农民的小孩只要上大学一进学校就是学校的集体户口，就成为城市户口，所以大学生都是城市户口，但是中专生没有这一条。那重庆现在呢，既然农民的小孩去读了中专，就是准备在城里、在工厂里找到蓝领工作的岗位，你应该把他从学生时代就转为城市户口，让他跟城市的学生一个待遇，所以这是一件事，也就是到9月底以前，我们两个月内，会把70万学生都转好，现在学校里放暑假，老师、校长们做方案，开学以后跟学生一沟通好，就可以高高兴兴办了。 画外音 按计划，今明两年，重庆首期转户的338万人，包括三个部分。除了70万中专和中职学校的学生，还有过去遗留的重庆主城近郊区及库区的征地农民，共40多万，以及220多万符合条件的农民工及家属子女。由于户籍改革涉及农民最根本的土地问题，一些人也担心，转户口是否把农民推向无地、无房、无业的“三无”行列。而重庆户改，最让人称道的地方之一，是城市户口及保障的取得，并不以农村土地使用权的出让为代价，不是以土地换户口，以土地换城市的保障。而是只要有稳定的就业，就有城市户口和相应的社会保障。农民原来就拥有的承包地、山林地和宅基地，在自愿的原则下，按市场价值进行流转，转化成为户改农民进城安居乐业的第一笔财富。

　　1958年1月9日，新中国第一部户籍制度———《中华人民共和国户口登记条例》颁布，户籍制度由此建立，中国人步入了一个漫长的城乡分割二元体制。到了上世纪80年代末，尤其是90年代快速的都市化以后，一些大的都市和一些中等的城市、二线的城市，差距越来越大，这个时候的大都市的户籍也开始固化，开始升值。城乡割裂带来迁徙不便，遭遇不公等弊端越来越明显。快速的城市化和原来僵化的户籍体制、计划经济体制遗留之间的矛盾也日益激化。

　　杨澜：其实谈到户籍制度改革，一方面是把它放在中国城镇化发展的前所未有的历史进程当中来看，同时也要把它放在从过去的五六十年的户籍制度沿革来看。做为城市的领导者，从历史的角度，你觉得户籍制度改革的方向究竟在哪里？或者说我们在做的这么多事情是为了什么？

　　黄奇帆：你这个问题非常关键、非常重要。城市化、工业化是整个中国今后三十年长周期发展的内在动力，是未来发展的两个轮子。但是在这个过程中，很关键的是解决好农民工问题。中国城乡统筹的要害是农民工的户籍制度怎么解决好的问题。城市化、工业化不是城市人口自拉自唱、自我改善、自我发展的过程，本质上是农民逐步减少，农民工转化为城市市民的一个过程。这个过程有多长，城市化过程就有多长。 如果把这个户籍制度改好，情况就会不一样，有五个好的意义：

　　第一，农民工在城里工作几十年，让他回农村养老是不公平的，那么他在城里边待着就应该跟城里人同工同酬同待遇，享受同等市民待遇。这是个公平问题。

　　第二，当大量农民在城里真正待下来了，那么农村的劳动生产率才能真正提高，18亿亩耕地就不再是分配给8亿农民，可能是6亿农民、4亿农民，这个时候城乡的差别会缩小。

　　第三，就是大量农民工进了城，事实上还使城市年轻化，因为他们二十几岁、三十几岁、四十来岁，总之使城市老龄化推迟，从这个角度，农民工给城市带来巨大的人口红利。

　　第四，还能刺激消费。我们现在讲家电下乡，让农民消费，那么反过来农民工如果在城里变成有户籍意义的真正的城市市民，城市市民一般一年会消费一万五六千块，但他作为农民工或者农村的农民就只消费五六千块钱。如果这300多万人成了城市市民，事实上每年会增加300亿的市场消费，那也是持久的消费推动。

　　第五，当然是对整个城市的工业化、城市化发展产生巨大的推动力。宏观上这个地区城市发展的过程也需要集聚人口，你不能想象一个500万、1000万的新增长的人口都是白领、都是大学生。有时候认为蓝领年纪大了就应该走，这都是误区，都是既不理性也没人性的一种理解。在这个意义上把农民工问题解决好，宏观上和微观上都有巨大意义。 画外音 在现行户籍的区分当中，两种不同的户籍背后，其实是不同的利益分配。有专家做过计算，二者大概有14-15个不同，上学不同、买房不同、参军不同、就业不同、教育不同、医疗不同、养老不同等等。而这样的区别在于，中国农民们已经遭遇了几十年。

　　黄奇帆：农民工的问题其实本质上不是一个户口转换的问题。中国的户口制度绑着国家对老百姓的各种利益，比如我们一个城市户口就绑着城市居民的养老保险、医疗保险、住房制度、小孩读书的制度以及就业的制度。这些东西，都是要成本的。城市居民，城市的原住民，生而就有这个户口，就有这些保障。农村的农民在城里哪怕工作10年、20年了，小孩长大了要在这儿读书，还要付大量的择校费，但国家规定城乡之间读初中、小学都不收学费，义务教育了。但是你没有这个地方的户口，你到这儿读书就要付5000、1万的择校费，其实是很不公平的。

　　杨澜：而且到了高考的时候你还得回去参加高考，不能在这儿考。

　　黄奇帆：所以才会有“高考移民”现象，很不合理。

　　户籍制度改革成功关键在于处理好“八件衣服”

　　【杨澜语】

　　世界上大多数国家都会有户籍登记的制度，但是像中国这样在户籍上捆绑了住房、教育、就业、养老、医疗等诸多社会公共政策的国家还是为数不多的，这也引发了许多的社会问题，每年到春节时候多达两亿人口的惊心动魄的大迁徙就是二元体制下城乡差别的佐证。一个人只要出生在农村，他享受的福利和人生的机会就与城里人有着天壤之别，这显然是不公平的，但是仅仅靠追求公平的理想并不能够一下子解决现实生活中的诸多问题，户籍制度因为牵一发而动全身，成为中国制度改革的老大难问题。 画外音 户籍，《辞海》里的解释是，登记居民住户的册集。从古到今，我国的户籍都是由政府部门设计制定的，因此，户籍也是个法定名称。户籍，是居民户口的法律凭证。没有履行户口登记的，就不能认定为有户口。户口簿上所覆盖的每一个信息，不仅仅是一个中国人的身份证明，还左右着这些在迁徙中求生存、求发展的人们一生的命运。使户籍的作用不再如此扭曲，一些大中城市近年来也曾经推行过户籍制度改革，但由于城市配套设施，尤其是教育资源紧张，很多城市的户籍改革实际上遭遇了很大挫折。

　　杨澜：实际上各个大中城市也先后推出过一些这种户籍解决的方案，有些动静大一点，有些动静小一点，有些是涂脂抹粉的，有些是过场作秀的，那也有些城市尝试了，但并不成功，比如说媒体经常举像郑州、石家庄一些例子，突然农民工拥进来连那个学校都不够给这些孩子，所以后来又好像不了了之，或者是搁浅在那里。那么重庆到底是一个什么样的方案，敢于一开始就夸下这么大的海口？

　　黄奇帆：你这个问题说的切中要害，户籍制度改革呢，要把农村的保障和城市的保障这两方面稳妥地办好，才能真正搞好，我也分析了过去十年，各地都有一些户籍制度改革的动议，但是真正把这“五个保障”和农村的“三个保障”之间的关系处理好的，直接在这个上面打攻坚战，形成工作方案的真是不多，大家有时候是说户籍制度跟居住证相结合，然后搞了居住证废除户籍制度……但事实上这是掩耳盗铃，是一个鸵鸟症。 因为你说你给了大家居住证，你敢说那么些农民工都有五大保障，或者你有一个办法，户籍制度中任何保障都不再给了，你就取消你的保障环节中要求有户籍这一条，你只要敢说这个话，也是个措施，但是事实上大家这个两头都不碰，然后呢搞了些五花八门的绕辞令。就是说面对一个堡垒，不是对这个堡垒的困难去攻坚，而是绕道走，然后巧立名目弄一些什么方案，吸引眼球。

　　杨澜：其实你最终还是要回到这儿把这个堡垒解决掉的。

　　黄奇帆：比如说大家说这是学美国，美国有居住证，但是美国几百年就没有户籍制度，美国从来没有把它的保障体系跟它的户籍制度有什么一个关联。

　　杨澜：而是跟社会安全号码联系在一起……

　　黄奇帆：所以在这个意义上讲，居住证就起作用了，但是当你已经把你的五大保障跟户籍连着，然后你不去把它剥离，或者不去把它解决好，然后又另外弄一个居住证，能说你的几百万农民工有了居住证，就跟你在户籍制度里的人一个样吗？事实上做不到。

　　画外音 长期以来，中国各大城市常住人口和户籍人口统计数据存在严重的不对称，以重庆为例，户籍人口从直辖时的27%到目前也只上升了两个百分点，为29%；而城市常住人口，则已经超过了50%。从数据上来看大量农民已经在城市安家就业，如何让他们的市民化进程更加顺利？在这次户改中，重庆市做了个有趣的比喻，想出了个“穿衣服”的办法。 黄奇帆：户籍制度改革，农民工的市民化改革就是要：第一，给他一步到位“五件衣服、五个保障”，一步到位全都覆盖。中国的农民在农村也不是说没有保障，也有三个保障，比如说农民的宅基地、承包地，还有林地。这三块地都是集体所有，如果他的户籍一迁移，就把他的这三个利益给剥夺了。那么我们如果让农民工这边进城说给你“五件衣服”，但是“五件衣服”是不是给到位，给的是不是暖和，他有个体会的过程；然后那边呢，你一出村进城了，就把你的“三件衣服”脱了，裸着身子出村。但是进城的这“五件衣服”呢，春夏秋冬还没有穿得适应，这时候大家会有担心的。所以重庆政府这次做的方案就是：一、只要户口一转换，五个跟户口关联的制度性的保障，一步到位全部覆盖。

　　杨澜：就是公共财政的这种补偿和利益。

　　黄奇帆：就是养老保险、医疗保险、教育、住房，还有同等就业待遇的问题。第二，农村里的“三件衣服”可以缓1到3年，甚至5年再脱，有个周转过渡期。这样的话，他原来已经在城里打工5年，然后穿上这“五件衣服”再工作5年，他的城市化过程适应了，他认为农村的“三件衣服”可以退出了，那1到3年、3到5年就逐步自愿地退出，这是尊重农民的意愿。

　　画外音 重庆做法涉及到一穿一脱共“八件衣服”，仅首期330多万人直接成本就达2100亿，这样庞大的数字的确令人望而却步。重庆怎么就敢干了呢？我们请黄奇帆算了笔账：这2100亿分为几个部分，其中穿上城里的五件衣服需要1400亿，大头在养老和医疗保障，主要是填平农民工和城市职工不公平的鸿沟，比方说同在一个企业，做同一个工作，城市职工养老险为工资的20%，农民工就只有12%。养老和医疗保障两项相加得近千亿，这笔钱理应由企业来出，职工自己也出一些。然后是教育、住房、就业，重庆的公租房系统是一个3年投资700亿的概念。教育和就业虽然直接成本相对不高，但是需要一个地方强大的公共服务和强劲的产业集群配套，这些重庆都能做到。 黄奇帆：大概我把这几笔账一算的话，实际上就是一个社保，一个医保，一个住房，就会花掉1000多亿的钱，然后再加上教育，要一百几十亿的一笔投入，然后还要加上，就业当中的培训各个方面，总的算下来是1400亿。但1400亿不是要政府实打实的拿1400亿。其实我算了一下，真正实打实，十年或者今后几年，为这一批农民工要花300亿。这1400亿里边我政府真金白银的财政投入是300亿，其他是政府出规则，社会来响应。然后农村的“三件衣服”脱下来，但脱下来不是把它掠夺了，剥离了，而是要用财力去收购的，要用市场化的方法。

　　杨澜：这是还回归到那个集体吗？

　　黄奇帆：回归集体，集体要出钱把它买过来，因为人家的“三件衣服”你就是当旧衣服卖，你也要给他钱的，这个大概要700亿。就是我们让农民的这几件衣服，宅基地、承包地、林权用地退出，是有一个非常好的市场化方法的。也就是说，宅基地退出有土地交易所平台，而且这是国务院批准的在重庆做试点的一个土地交易所平台。然后林权地和承包地周转，由龙头企业、农村专业合作社或者种地大户，他们之间进行的周转。而这种周转呢，是农民兄弟自己互相熟悉的朋友之间的一种联络，不是政府去一刀切的，弄几个乡长去操作的。所以我们这个退出平台，是市场化平台，三种土地退出都是市场化平台。第二呢，价格也是市场化价值，而且有多少年的周转，所以实际上是根据各自家庭的实际情况，自愿的前提下在推进。

　　画外音 作为拥有3000万人口的中国四大直辖市之一，重庆此次户籍改革破冰之举，对中国户籍的探路效应自然不用多说。但是，对于重庆市的本地市民，他们对这项改革，是否也会有自己的意见？ 杨澜：有人用过这样一个比喻，说城市里的人，某种时候希望农民工是个田螺姑娘，就是晚上出来干活，白天缩回壳里。甚至有一些城市把农民工圈在郊区的半村庄里面，实行一种半军事化的管理等等，生怕出点治安问题。所以城市人的心态也有点复杂：从道义上讲，认为应该给农民工城市的户籍；但是另外一方面，又有一种传统的优越感，或者担心他们会不会平摊我们的社会福利，会不会引起治安恶化，您怎么样说服他们接受？

　　黄奇帆：这里面就这么几个要点：

　　第一，一定要认识到城市化、工业化的进程，不是城市原住民自我拔高、自我改善的过程。而是全社会农民减少成为市民，把农民工转化为城市居民的过程，这个过程有多波澜壮阔，我们的城市化、工业化进程就有多伟大。

　　第二，也不存在农民进城成为城市居民，就分享了城市的利益，或者说削弱了城市原住民的福利。要知道农民工进城，他产生的人口红利是降低了这个城市的养老的平均年龄，使社会老龄化推迟，这个城市原住民群体其实是受益的。反过来，如果觉得人口增加了以后，人口基础设施不够了，学校设施不够了，文化教育或者福利等其他的各种福利设施不够了，那政府当局和社会各方，本身就该顺着城市化、工业化过程，把城市的扩张改造好。而这正是中国伟大的市场经济，市场内需拉动的一个重要动力源。 其实再想一想，我们这些所谓的城市原住民。比如，我一出生就在上海，但是我的父母亲是在我出生前进入上海的，在上海工作结婚，生了小孩，我就变成了上海原住民。凭什么现在的农民工进了城，20年以后，他们的小孩感觉自己不是原住民，而是个农村人？如果历史到了这里不能够连接的话，那我们这一代人是可悲的，是没有远见，没有道德感的。

　　户籍改革需要配套机制的创新

　　【杨澜语】

　　户籍制度的改革无疑是一个系统工程，有趣的是我们发现在过去的几年当中，重庆市陆续出台的一些重要的政策，都为今天的户籍制度的改革铺平了道路，比如说2008年底，重庆建立了农村土地交易所，使得农村闲置的土地能够通过“地票”的形式流动起来；2009年重庆又成功引入了惠普、思科、富士康等IT制造业的企业，为重庆新增了几十万的就业机会；2010年2月份，重庆宣布大规模地建设公租房，再加上过去几年相当于本地GDP 4%的教育资金的持续投入，这些都为今天的户籍制度改革奠定了比较扎实的基础，这一切究竟是未卜先知，还是偶然的巧合呢？

　　画外音 2010年2月底，重庆的第一栋公租房破土动工。6月，重庆的公租房模式成为全国学习的目标，成都等城市也纷纷开始了自己的公租房政策。

　　黄奇帆：我们今年上半年推出的公租房。公租房是针对原住民中低收入群体，对大学生，对农民工，对新的各种各样的新生代就业群体。

　　杨澜：您说的是“夹心层”吧？

　　黄奇帆：对，“夹心层”，我们不管你有没有户口。在重庆，农民工进城可以租公租房。农民工户籍解决以后，他要把老婆、小孩，或者父母亲接来的时候，会需要公租房的。如果我没有几百万平方米，上千万平方米公租房在后面备着，汹涌而来的上百万人口会造成社会动荡，那是自找苦吃了。所以这件事也是一个配套。 2009年重庆引进了惠普和富士康、广达、英业达等笔记本电脑生产企业，预计3到5年内将达到8000万台的产量，需要大量的员工，这样就给进城农民工提供了大批稳定的就业机会。

　　我们现在提倡的重庆的加工贸易基地，估计3年以后会有40万人，因为我们可能有8000亿的产值，8000亿产值是需要40万人的。我们认为要改变沿海加工贸易中对农民工的管理模式。以前国有企业，在计划经济时候的问题就是从出生到死亡，吃喝拉撒睡、医院到火葬场通通包。到了1994年改革最大的一个动作就是让企业市场化，把这些剥离到社会，我们把国有企业都这么改革过来了，怎么再让外商，让外资企业，让台资企业在中国又办厂，又办宿舍，这不又是一个小而全的社会吗？所以我们认为，最重要是让农民出了工厂就进入社区，进入城区，融入社会。然后商店、学校、医院也应该是在这个地方，有一个社会化的配套。

　　杨澜：您的意思是，不会出现像深圳富士康那种所谓半封闭社区的概念。

　　黄奇帆：我跟富士康承诺，重庆的富士康基地，宿舍不要富士康造。我们是开发区的公司造宿舍，政府造公租房，房产商造商品房。职位高的住商品房，中间层次的住公租房，刚来一两年、两三年的，可能要住宿舍。但是宿舍不是富士康的宿舍，是我们开发区的宿舍。开发区的宿舍也不见得就是一个公司的人都住在一起，可能几百个公司的员工都在这杂居。这样的话，生活就有乐趣。 画外音 转户农民子女的上学问题，曾经是其他城市户籍改革最难攻坚的一个问题，重庆市政府也考虑了解决办法。

　　黄奇帆：这几年，重庆的教育从西部垫底变成了西部领先。教育发展了，我们就不担心这些农民工来了之后使得教育设施拥挤不堪。这些基础本来就该为天下人读书所用的。我甚至认为外地人到重庆来读高中、读初中都应该提倡的，因为你这儿教育好，人家才来。

　　杨澜：说明有竞争力。

　　黄奇帆：我们有这个资源。所以说我们现在做事情，要天时、地利、人和，我们现在的几个单项，的确是和户籍制度改革相关联的，是给户籍制度改革创造了一定前提条件的。

　　【杨澜语】

　　在过去的十年内，有超过两亿的中国人口完成了生活重心从农村到城市的迁移，预计到2015年就有超过一半的中国人口将生活在城市里，在如此短的时间内，完成如此大规模的人口的流动和迁移，这在世界上也是史无前例的。我们只能用波澜壮阔来形容这一历史进程。有专家指出，中国改革的核心是城镇化和现代化。而城镇化和现代化的重要环节就是户籍制度的改革，我们在这里预祝重庆的户籍制度改革能够顺利进行，为全国的户籍改革提供良好的范例。（记者整理） (来源：《重庆日报》)