排污权交易政策年内待出 中央地方分工范围厘定

　　编者按

　　经过地方试点探索，排污权有偿使用和交易，并不是新鲜概念。但缺乏国家层面的系统政策安排，地方操作一直处于示范阶段，难以大规模开展。

　　相比行政手段，市场机制更加有效率，对此已形成共识。但市场机制的设计，是一个“技术活”，包括定价、交易规则与程序、监管、政府角色定位等一系列法规和政策安排。更重要的还有，排污数据的真实性和完备性。而这一切，考量着决策者们的智慧。

　　本期专题从记者、学者、地方操作者等多维角度，聚焦排污权交易话题。把脉“十一五”期间排污权交易实施缓慢原因、缕析两部委酝酿的国家政策内涵、展现地方试点经验与困境。

　　本报记者 王尔德 北京报道

　　在地方试点2年后，排污权有偿使用及交易有望全面铺开。

　　本报记者独家获悉，由环保部和财政部联合起草的《关于加快推进排污权有偿使用和排污交易工作的指导意见》（以下简称《意见》），正在紧锣密鼓地推进中。本报独家获得《意见》征求意见稿的第六稿，共35条。据悉，该《意见》曾多次面向试点省份和相关专家征求意见，并先后修改八稿，终稿共31条。

　　据本报记者获悉，2009年3月环保部和财政部正式开始了《意见》的制定工作。在今年6月22日，环境保护部张力军副部长主持专题会，讨论通过《关于加快推进排污权有偿使用和排污交易工作的指导意见》。

　　据本报记者获悉，《指导意见》从政策的总体要求、中央和地方的分工、指标分配与管理、有偿使用定价和交易程序、交易管理机构的监管、实施保障措施等方面进行了系统设计，明确了我国下一步开展排污权交易的总体政策安排。

　　据知情人士透露，《指导意见》有望在年内正式发布。

　　“尽管排污权交易此前曾多次写进政府文件，如果《意见》能通过的话，它将成为第一份专门针对排污权交易的国家层面政策安排，其影响不可估量。”一位地方排污权交易中心的负责人对本报表示。

　　业内专家对本报记者表示，由于目前排污方面的基础数据匮乏，该份文件定位仅在“指导意见”上，即多为原则性表述，缺乏操作细则，且没有对地方试点中遇到的问题和困惑给出明确的政策安排，更多的还是让地方进一步探索。

　　中央和地方分工范围厘定

　　据本报记者了解，环保部和财政部目前确立了江苏、浙江、湖北、湖南、天津和山西共计6个排污权交易试点。同时，上海、辽宁、贵阳、唐山、广东、北京和贵阳等地都已自主开展排污权交易。

　　由于排污权有偿使用和交易涉及的污染物具有复杂性，即种类多，如包括二氧化硫、化学需氧量等多种大气或水污染物，涉及电力、钢铁、化工等多行业，且出现跨界问题。因此，很多交易很难在一个地方区域内解决。那么，哪些交易需在国家层面进行？哪些可以让地方探索？

　　对此，《意见》给出了厘定。即《意见》显示，在中央层面，国家重点组织实施跨区域、远距离输送的火电行业（含热电联产企业与企业自备电厂）等高架源主要大气污染物和跨省界流域主要污染物排污权有偿使用与排污交易试点工作。

　　同时，国家层面的任务，还包括“对主要污染物排污权有偿使用与交易工作进行技术指导。”

　　留给地方政府的任务，《意见》也给出了相关分工。即在省级政府层面，负责组织实施重点污染源的主要水污染物和钢铁、有色、建材、化工等“两高一资”行业的主要大气污染物排污权有偿使用与排污交易试点工作；

　　而对于其他行业和企业的排污权有偿使用与排污交易试点，由地市级政府组织实施。

　　“县（区）级政府不单独组织实施排污交易试点工作。”《意见》中显示。

　　此外，无论是在中央层面还是地方层面，由于农业面源和大气流动污染源在排放数据的测算和管理方面，存在着很多难处，该意见暂时未将其纳入交易范围。

　　“这种明确的分工，有利于解决目前各地排污权交易中抢占山头的现象，从而规范交易市场。”一位不愿透露姓名的专家指出，尤其是排污权交易中心的建设中，其可能存在的重复建设有望解决。

　　针对不少地方的排污交易管理中心，对排污交易收取的管理费不统一的情况，该意见对此做了明确规定，即排污交易管理中心对单笔交易收取的管理费，不得超过交易金额2%（目前部分试点地区收取的管理费上限为交易金额的5%。）

　　排污权有偿使用定音

　　《意见》以13条的篇幅，详细搭建了排污权交易的一、二级市场的基本框架。 首先，在排污权交易的一级市场，即排污权有偿使用环节，《意见》明确指出，无论是对现有排污单位和新、扩和改建项目(以下简称“新排污单位”)，都采取有偿原则。

　　对现有排污单位来说，企业需按当地政府下达的总量指标分配量购买污染物排放指标，指标购买时限应与总量控制计划规定的年限相一致。

　　对新建项目，《意见》给出了时限和环评“门槛”，即2010年包括已试点省份在内的新排污单位来说，都必须通过交易获得按照环境影响评价报告数据核定的排污权数量后，才可能获得环境影响评价的批复文件；建设项目在同时验收时，其验收数据大于已获得排污权数据时，必须获得足够的排污权数量后才可通过验收并开工。

　　推行有偿使用制度最为敏感的部分即定价机制。《意见》表示，应参考当地污染治理的平均水平、环境容量资源的稀缺性、环境资源的供求关系、排放指标的时限以及当地经济发展水平等综合因素，由当地省环保厅和财政厅共同制定，并报环保部和财政部。

　　而对交易环节即二级市场上的定价，《意见》第24条只是提出了原则性意见，即交易双方应在自愿、公平、利于环境质量改善和环境资源优化配置的原则下进行，交易价格在交易初期，应由省环保厅制定政府指导价，但从长期来看应由交易双方参考污染物削减成本和市场供需情况自行商定。

　　对新老企业要不要在价格上区别对待？尽管该指导意见第6条提到要对现有排污单位和新排污单位的有偿使用要进行区别对待，但至于如何区别对待，该指导意见并无具体说明。

　　值得注意的是，该《意见》考虑到了有偿使用与排污收费政策的衔接，即规定企业在支付有偿使用费之外，并不能免除排污费，仍应按照其真实排放量缴纳排污费。

　　破解卖家惜卖难题？

　　就排污权交易的二级市场，《意见》对交易主体、范围、价格确定和拍卖机制等方面都做出了详细的规定。

　　就交易主体而言，该意见规定了卖方主要有三类：通过工程减排、结构减排、管理减排等削减措施减排后，经相应环境保护行政主管部门审核认定拥有富余排放指标的排污单位；经过政府授权的负责排污交易及储备的管理机构；其它拥有排放指标的单位。

　　相比卖方主体，《意见》并没有规定买方的主体资格。

　　“除了新增排放单位，我们的交易能否像美国排污交易那样，不排放污染物的NGO和自然人，也可以为了支持减排来出资购买污染物指标呢？”很多学者在接受记者采访时指出。

　　记者了解到，作为试点省份之一的湖南省率先一步，在其10月1日即将施行的《湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易管理暂行办法》中规定，支持污染减排出资购买主要污染物排污权的民间团体等也可以作为买方。

　　在交易范围上，《意见》指出，原则上尽可能在同一辖区或同一流域范围内进行，也支持跨流域、跨区域的交易。但后一种交易形式，需要在多个部门的协调下才能完成。

　　即首先需经买卖双方所在地环境保护行政主管部门预审同意，并经上级环境保护行政主管部门审核确认后方可进行；在交易完成后，由上级环境保护行政主管部门调整交易双方所在地总量指标及买卖双方的排放指标。

　　“尽管规定了跨区域和跨流域的交易，但短期内很难开展。我们开展排污交易这么多年，但目前为止，跨地区的二氧化硫排污权交易仅1例，跨流域的COD交易似乎还没发生过。”清华大学法学院副教授邓海峰对本报记者表示。

　　为了破解卖家惜卖、有价无市的普遍难题，该意见提出了两个解决办法。

　　一是预留指标的机制拍卖机制。在排污交易实施初期，省级以上政府可预留部分指标进行拍卖，以启动排污交易市场。

　　对此有学者提醒，尽管公开拍卖这种形式得到了美国酸雨计划的实践支撑，其弊端也非常明显，“缺乏对污染控制方向和污染控制技术的引导，完全由经济实力来决定，可能会给一些污染大户带来方便”。因此，只能作为一种补充形式存在。

　　办法之二是，回购企业闲置的排污权，弥补预留指标的不足，作为公共资源以激活市场交易。《意见》第17条规定，“企业自购买排放指标后三年内仍没有开工建设的，政府有权按不高于其购买价收回排放指标。”

　　尽管《意见》并未说明其具体用途，但根据国内某些先行试点的做法，通常政府回购的这一部分闲置指标，都用来激活二级市场。

　　最后，《意见》也考虑到了交易之后的监管问题，加大了对超排企业的惩罚力度。即假如企业在完成排污权交易后，出现超标排放的情况，其将面临严重的惩罚措施，必须按至少3倍于有偿使用价格进行惩罚性购买，一旦超标50%及以上的，在惩罚性购买之外，还需接受其他的处罚。 “总量控制”内涵模糊

　　“这份文件从功能上来看，整体是扫盲性质的，其规定的内容并无太多明显突破，不能扫除排污权交易缓行存在的很多障碍。”厦门大学中国能源研究中心主任林伯强对记者表示。

　　最为明显的是，该《意见》尽管提供了一个排污权交易的制度设计，但对作为排污权交易基础的总量控制却着墨不多，只有三条。其中，对总量的确定这一关键问题没有给出指引。

　　根据环境科学的实践，总量控制中的“总量”可分为“环境容量总量”和“目标容量”。前者是指某一地区范围根据区域环境质量目标，确定最大限度地接纳某种污染物的能力；后者是指某一地区范围内某种污染物的排放总量。

　　当一个地区的目标总量高于环境容量总量时，“单纯靠开展排污权交易，很难实现环境质量改善的目标，更多地应该去借助行政的力量。”清华大学法学院副教授邓海峰对记者表示。

　　他认为，只有在目标容量等于或者低于环境容量总量的情况下，开展排污权交易才能有利于区域的环境质量改善。对此有不愿透露姓名的地方排污权交易中心负责人对记者表示，“可能环保部也考虑到了这个问题，故意做了模糊处理。”

　　记者了解到，由于容量总量数据的缺失，可行的办法还是靠试点地区在以目标容量为主，参考环境总量的数据。“但从长远来看，应该以环境容量总量作为基础，这样更为科学。”邓海峰表示。

　　事实上，无论是环境容量总量还是目标容量，核心点在于相关的数据管理制度。邓海峰认为，目前的污染物的总量指标，都是由各地汇总报告至环保部的，这些数据本身的可信度比较低，“我建议保部将各地的环境监测中心，垂直管理起来，以此来保证数据的真实和精确。”

　　除了总量的确定，很多试点对排污权属性的困惑，即“到底是可以交易的民事权利还是不能交易的行政许可？”《意见》也未能给出答案。“这一问题需要尽快明确，但环保部和财政部没有这样的立法权限。”林伯强表示。

　　此外，该指导意见也未能给出一个长期的主要污染物总量控制目标和计划，企业对自己的排污权家底不清不楚，由惜售导致的市场不活跃状况难以彻底改善。

　　对此，显然一个指导意见不能解决，还需要出台配套政策。本报记者获悉，相关政策的制定也在酝酿中。即环保部与财政部将在《意见》框架下，下一步的工作重点是，研究出台《火电行业主要大气污染物排污权有偿使用与排污交易管理办法》和《主要水污染物排污权有偿使用与交易技术指南》。这两份配套政策有望对排污权交易操作细节给出指引。