财政改革关键在转换土地财政模式 宏观税负偏高

　　财税改革的方向与路径

　　本报评论员 曹理达 周蕙兰 北京报道

　　核心提示：

    现在地方政府的财政改革，关键在于转换土地财政模式，既然要求地方政府承担责任，就要赋予他们对应的财权或者财力。

　　宏观税负是高是低？

　　《21世纪》：您如何评价目前中国的宏观税负水平？

　　安体富：我国的宏观税负水平是高还是低？是重还是轻？在理论界和实际部门一直存在争论。宏观税负是个复杂的问题，其水平的高低受多种因素的影响，可以从不同角度进行分析，因此有不同看法是正常的。衡量宏观税负水平的高低，国际上通常使用税收收入占GDP的比重来反映。但在我国则形成了三个口径的指标：小口径——税收收入占GDP比重；中口径——财政收入（预算内收入）占GDP比重；大口径——政府收入占GDP比重。这样三个指标，是由我国的特殊情况决定的。在国外，大多数国家政府收入大部分来自于税收，因此，税收收入占GDP的比重大体上能反映政府支配财力的水平。我国则不然，政府收入除了财政收入即预算内收入，还包括预算外收入、制度外收入、土地出让金收入等。在我国，税收占GDP的比重不能反映政府支配财力水平和国民负担水平。

　　近年来，政府非常重视税外收费的改革问题，也取得了很大成绩。但应看到，到目前为止，非税收入仍占相当大的比重：2009年我国财政收入占GDP的20.4%，政府性基金收入占比为5.6%，社保基金收入占比接近5%，以上合计为31%，若再加上住房公基金，国有企业上交利润，财政专户管理的其他收入和地方的其他收费，估计不会低于35%。2009年我国税收收入占GDP的17.7%，约占政府收入的51%。

　　可见，在我国的特定条件下，单用小口径的宏观税负指标来衡量国民的负担水平是没有多大意义的。2006年24个发达国家的宏观税负（含社保交款）平均为35%，发展中国家平均为28.9%，若对应我国2009年的政府收入占GDP的比重（35%）来看，恐怕难于得出我国宏观税负偏低的结论。

　　而且当前我国国民收入分配格局存在“向政府和企业倾斜”的趋势。以美国为例，美国在20世纪90年代以来居民的分配比率一直较为稳定，平均为73.4%，而政府和企业分配比率分别为13%。美国居民在收入分配中所占比重高于我国15.9个百分点，而政府和企业的分配所占比重分别低于我国11.1与5.4个百分点。我国居民在国民收入分配中所占份额过低，严重制约了居民消费水平的提高。

　　杨志勇：关于宏观税负，有几种统计口径，不同口径差别很大。仅以狭义的宏观税负来看，社会上流行的是上个世纪八九十年代30%的数据。实际上，近十年来，世界主要国家平均税负已经上升10个百分点，达到40%左右。但是，宏观税负的高低不能仅从数字本身来看,看政府收多少钱，还要看政府做多少事。一方面要求政府在保障民生上负起更多的责任，另一方面政府又不能多收钱，显然是说不通的。现在财政收入的增长速度超过GDP，一般得出的判断是政府在经济增长中分享的更多。但相对于政府在一些领域所要做的事情来看，这可能是原来的收入不足以维持的，那么现在就需要有所增加，比如教育、医疗、养老方面的投入。现在提出要建公共服务型政府，民生方面欠账是比较多的。这使得政府有扩大支出内在需求，一定时期内收入的增长是很自然的结果。

　　现在的宏观税负，如果仅仅从税收来说的话肯定不算高的，但是企业跟个人看重的是交给政府的所有的费用（不仅仅是税收），其中存在大量的收费，有的极具隐蔽性，比如买房人的房价里面，就包括开发商垫付的基础设施配套费等各类费用，这些最终都转化为买房人的负担。从为纳税人减轻负担的角度，要统筹税费，对各种收费进行清理，一部分转为税，其余的要规范或取消。当然，如果政府的支出结构可以更优化，支出效率可以提高的话，比如从经济投资领域适当撤出，节约行政管理开销等等，政府就有可以减免一些税费，宏观税负水平也可能会适当下降。

　　《21世纪》：与当前税负水平相比，如何评价政府提供公共服务的水平和能力？

　　安体富：“宏观税负的高低”与“税负的轻重”，是不同的概念，税负高并不意味着税负重，税负低也不见得税负轻。在市场经济条件下，税收是公共产品和服务的价格，评判价格的高低，要看是否物有所值。如果政府能为纳税人提供充足且高质量的公共产品和服务，那么即使政府征收较高的税收，纳税人仍可能不会感到税负重，如北欧“福利国家”的情况就是如此；反之，如果一国政府在教育、医疗卫生、养老、住房保障等“民生财政”方面投入不足，纳税人就会觉得税负重。

　　最近几年政府加大了“民生”方面的投入，但总体来看这方面的投入仍相当不足。如，从1993-2006年的14年间，我国文教科学卫生支出占国家财政支出总额的比例从1993年的21%下降至2006年的18%。行政管理费占国家财政支出总额的比例从1978年的4.7%上升到2006年的14%，如果再加上用于行政管理方面的基建等支出大约在20%。又如，近几年我国房价暴涨，而政府承建保障性住房，是实现“居者有其屋”的重要政策措施，但我国在这方面的投入严重不足。2009年中央财政用于保障性住房的支出仅占当年本级财政支出的0.4%，而发达国家的这个比例一般是1%-3%，香港2006-2007年度用于这方面的支出约占特区政府总支出的6%。可见，尽管这几年这方面的支出不断增长，但与国外相比，仍存在巨大差距。正是这种政府提供基本公共产品和服务与宏观税负水平的不对称，才使得纳税人产生税收负担偏重的感觉。

　　分税制改革下一步

　　《21世纪》：1994年分税制改革的背景和目标是什么？“省直管县”、“乡财县管”等方式正推动五级财政向三级财政转化，这种“扁平化”的趋势对于目前的中央地方税收格局将产生怎样的影响？

　　杨志勇：分税制改革的背景是政府直接掌握的资源数量过低。当时财税改革的目标是提高两个比重，一个是财政收入占GDP的比重，二是中央财政收入占全国财政总收入的比重。财政收入占GDP的比重，在1995年达到最低点，也就是10%点多，这是从1978年以来最低的，现在提高到20%左右。分税制实现了财政收入恢复性的增长。分税制实行后，中央财政收入占全国财政总收入的比重提高，给政府履行基本责任提供了财力保证，也加强了中央政府的调控能力。总的来说，1994年分税制改革的目标已经基本实现了。但是，改革当时设定的目标之一就是中央多拿地方少拿，所以自然就出现了地方财政一系列问题，而且当时的改革中央和地方之间也只是规定到中央和省一级，省以下没有规定。

　　近年来，为继续深化分税制改革，“省直管县”的改革旨在减少财政层级，原则上可以节约管理成本，保证县一级的财力。但是我国的行政管理体制非常复杂，省直管县会碰到体制方面的约束。很多地方的省直管县管的是穷县，地级市把财政状况好的县变成了县级市，或者改成区。另外，在转移支付制度没有解决好的情况下，如果一个省所管辖的数量多，省一级财政部门可能就要疲于应付。而且，尽管有的地市级政府不管县财政了，但是在事权上地市级政府对县政府还有行政力，因为县的人事、组织关系等等都是在市级政府。所以，财政上的改革必须配套以行政体制、行政区划等方面改革，不然效果会大打折扣。

　　《21世纪》：随着土地财政和地方融资平台规模不断扩大，地方政府财权事权不匹配的矛盾日益凸显。如何评估当前地方政府的财政收入能力？新一轮分税制财政改革如何推进？

　　杨志勇：地方政府财政收入的能力，各地有各地的情况。比如土地财政，发达地区的土地值钱，落后地区的土地却价格低廉，卖地能够获得的收入很有限。土地财政的本质是把土地使用权转让带来的财政收入。世界上很多国家的经验表明，地方财政基本上一般都是土地财政，只不过发达国家主要靠的是房地产相关的税收。所以，现在地方政府的财政改革，关键在于转换土地财政模式，既然要求地方政府承担责任，就要赋予他们对应的财权或者财力。

　　地方融资平台的背后也是地方政府缺钱的问题。目前地方政府在收入方面没有税权和发债权，只能通过其他渠道进行融资，难免有不规范的操作。当然，目前地方融资平台规模很大，这跟反金融危机的政策是有关系的。禁止地方发债，带来了形形色色的债务，且这样的债务信息不充分，财政风险易低估。当地方财政无力还债时，出于维护社会稳定的考虑，债务风险很可能转嫁给中央政府。与其如此，不如在规范已有的地方债，特别是地方融资平台的基础之上，正式启动地方债制度，允许地方政府发债。由国情所决定，地方政府发债宜选择日本模式，不宜选择美国模式。地方政府发债总额应得到上级政府直至中央政府的批准，以统一公债市场，防范财政风险。

　　推动建立“民生财政”

　　《21世纪》：在税源数据和征管技术等方面，应该推行哪些改革和技术创新？

　　安体富：税收征管的现代化，主要是指征管手段和征管的法律制度的现代化。我们可以借鉴几个国外经验。

　　首先，在全国范围内普遍采用纳税人永久单一税号，并与支付方强制性预扣税款制度相结合。可以将纳税人的身份证号码作为个人的永久纳税号码。个人在取得工资、薪金和红利、利息等收入时，付款人必须从收款人那里获得其身份证号码，并为收款人预扣税款，因为不这样做，这笔支付款项就不会被税务局认可，从而不能作为成本或费用在收入中扣除。

　　其次，个人报酬的完全货币化。我国解放初在干部中曾实行过供给制，后来改为工资制，但在整个计划经济时期的工资是不完全工资，工资中不包括住房，住房由政府和单位分配，房租很低，基本上仍属供给制。90年代以来，进行了房改，但到一定级别后则不再实行，而仍由政府供应。另外，目前我国的“三公消费”包括公务用车、公款出国和公款招待等，一年花费9000多亿，都未计入个人收入之中，而是采取实物消费的形式。这些都有待于今后通过改革来解决。

　　再次，在个人收入货币化的基础上大力推行非现金结算，加强现金管理。现金交易是税收流失的重要途径。我国应该借鉴国外的成功经验，普遍实行现金交易报告制度，广泛推广使用信用卡，大额支付活动必须通过银行进行转账结算。力求把现金结算缩小到最小范围，严格控制现金交易。

　　最后，普遍实行联网制度。建立税务网络与银行和其他金融机构、企业、证券、海关、公安等网络的对接。这是最大限度地掌握纳税人信息的关键，将在很大程度上解决个人收入来源不透明的问题。而这一问题的解决，财税部门是无能为力或能力有限的，必须由人大或国务院通过立法才能实现。

　　《21世纪》：今年以来，资源税、房产税、社保税、个税等税种的推出和改革的呼声不断。如何把握改革的先后节奏？新一轮财税改革对政府职能转变提出了怎样的要求？

　　杨志勇：从推行的难易来看，资源税是最为顺畅，现在新疆已经开征了。但是与资源税相配套的资源价格形成机制改革还没有进行，资源税的调节作用还不能充分发挥。个人所得税方面，小改是简单的，大改是困难的。小改例如提高免征额（工资薪金费用减除标准）等，这从技术上看简单的，但是要想把分类所得税改成综合所得税，在征管技术上是有难度的。社保税的推行有一个前提，就是全国社保制度统一，现在还没能实现，去年刚实现省级统筹。推行难度上并不大，但需要各个部门之间的统筹协调，需要中央政府的资金支持。

　　至于房产税，目前来看推行难度非常大。实际上房产税一直存在，人们关心的焦点是个人自用住宅征收房产税的问题。个人住宅的房产税额比例不可能定得太高，但是绝对额又很惊人，制度确定不好会导致很多不公平和社会矛盾，导致很多人税收反抗，影响社会稳定。个人所得税是能够控制税源的税种，征收起来都这么困难，而房产税的征收，不能监控现金流，遇到抵制，应付起来很棘手。其他操作上的困难有很多，比如退休的房主，收入很少，怎么收税？也有人建议只对富人进行征收，这也是有违公平原则，既然是市场经济，鼓励大家创造财富，那些把资产配制成房地产的人，就要负担高额的税收，而投资在股票等产品则税收很低，这是很不公平的。

　　安体富：本轮财税改革的推进，首先要实现财政职能的转变和民生财政的构建。所谓民生财政，是指在整个财政支出中，用于教育、医疗卫生、社保和就业等民生方面的支出占相当高的比例，甚至处于主导地位。目前我国具备了使财政支出结构向民生倾斜的条件：其一，财政收入快速增长；其二，减少行政管理支出，降低其在财政支出中的比重，有很大潜力。我国行政管理支出占财政支出的比重近20%，明显偏高。根据国际经验，随着经济社会的发展，行政管理支出的比重会不断下降；其三，一些准公共产品和服务，如基础设施，应尽可能吸收民营资本投入，减少政府支出。最后，即使一些纯公共产品和服务，也不一定全由政府提供，非营利性的社会组织、民间团体和协会等也能够发挥重要作用。

　　其次，政府收入中，非税收入所占比重仍过大，应通过调整和规范，大大压缩非税收入比重：其一，将具有税收性质的收费改为征税，如将社会保障交款（费）改为征收社会保障税。其二，土地出让金收入会逐步减少，因为政府能卖的土地会愈来愈少，通过开征保有环节的房地产税可以使地方政府有稳定增长的收入来源，有利于规范地方政府行为。其三，目前的政府基金收入，项目过多，规模过大。今后，有些项目应该取消，少量需要保留的项目，规模也应压缩。最后，制度外收费，应一律取缔。实行“全口径预算”，一切政府收入都应纳入预算内管理。