证监会大胆创新行政处罚执法体制

　　本报记者蔡岩红

　　近日，中国证券监督管理委员会“查审分离”行政处罚执法制度入围首届“中国法治政府奖”提名。中国法学会行政法学研究会会长应松年对此评价称，在政府监管机构内部实行“查审分离”、成立相对独立的行政处罚委员会，这在我国行政管理体系中尚属首例，不仅是我国行政处罚执法体制的重大创新，也是我国金融监管执法体制的重大变革。

　　遵循权力分工制约规律防止权力滥用

　　“证券期货市场内幕交易、操纵市场、虚假披露等违法违规案件扩散快、波及广、影响大，必须及时予以查处。这些案件往往具有头绪多、取证难、认定难、执行难等多重困难，查处工作难度很大。”中国证监会行政处罚委员会有关负责人介绍说，同时，资本市场监管执法涉及千千万万投资者的切身利益，市场关注程度很高，对案件查处的公开、公平、公正都有着极高要求。正是基于这样的考虑，中国证监会经国务院同意，建立起有中国特色的执法体制，切实维护各方市场主体的合法权益，促进资本市场稳定持续发展。

　　证券期货市场“查审分离”执法体制是中国证监会遵循权力运行分工制约的客观规律，在查处证券期货市场违法案件时，由稽查局、稽查总队和派出机构稽查力量负责案件的“立案调查”；由专职化、专业化行政处罚委员会采用准司法化的程序，负责“案件审理”。其具体做法是：

　　案件立案调查实行分工合作。即证监会稽查局负责案件的集中统一管理，处理各类违法违规线索，办理立案、撤案，组织重大案件查办等相关工作；稽查总队负责具体承办证券期货市场重大、紧急、跨区域案件，设置内审处室对调查终结案件的内审复核工作；派出机构稽查处室负责辖区案件的调查工作，基本形成了各司其职、协同作战的良好局面。

　　此外，案件审理实现专门化、专职化、专业化和准司法化。中国证监会借鉴境外的“行政法官”制度，创设独立的“行政处罚委员会”，负责案件审理工作，向中国证监会提出处罚建议。通过这一制度安排，实现了处罚执法机构的专门化。行政处罚委员会作为一个常设的职能机构，负责行政处罚案件的审理、听证，对行政处罚案件提出处罚建议等工作；实现了审理人员的专职化、专业化，由一批具有法律专业知识背景和市场监管实践经验的干部担任行政处罚委员会委员，专职从事案件审理工作；实现了处罚审理机制的准司法化，在案件审理上借鉴法院合议庭的做法，按照“主审———合议”的原则，主审委员审查事实与证据、主持案件听证、提出处理意见，合议委员集体讨论、合议决定。

　　“查审分离”体制对实现法治政府意义重大

　　查审分离体制下，案件调查由稽查部门负责，审理听证由专门的委员会负责，复议诉讼由法律部门负责，职权明确，相互制约，既能增加行政执法的专业性，解决证券违法认定难的问题，提高效率，又能相互制衡，保证执法公正，符合现代行政执法的要求。目前，在我国行政执法体系中尚属首创。

　　切实转变政府职能是依法行政的重要内容，也是依法行政的重要保障。国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布实施以来，中国证监会积极转变职能，将监管重心从事前控制向事中、事后监管转变，在减少行政审批的同时，不断丰富监管手段、加强执法力度。目前，我国行政执法领域还普遍存在一些问题，如职责定位不准，资源分配不当，行政审批过多，而执法力量则不足，同时，查审机构独立性不强，执法的权威、公正性容易受到公众质疑。中国证监会相对独立行政审理机构的成立，是以证券监管领域为试点，加快政府职能转变，强化市场监管和执法，推动我国形成适应现代市场经济发展需要的市场监管体制的新尝试，可以为切实转变行政职能、建设法治政府，提供有益借鉴。

　　从发达国家的经验来看，针对证券违法违规案件的特点，无不建立特殊机制，以增强执法的时效性和威慑力。中国证监会相对独立行政审理机构的成立，既考虑了资本市场的特性，又符合国际证券监管执法的通行做法，同时考虑了中国的具体国情，取得了明显效果，对于建立健全中国特色执法体制，完善行政审理制度建设，探索行政法官审理模式起到积极示范效应。

　　国务院法制办有关领导指出，证监会所进行的执法体制改革，从根本上，是在探索证券执法公平正义的创新体制和可行性路径。

　　“查审分离”执法体制提高了案件审理质量

　　“查审分离”新体制建立以来，不断提高了案件审理质量、效率和效果，将行政相对人的各项程序权利落到实处，有力地保护了资本市场亿万投资者的合法权益，为促进资本市场稳定发展的能力起到了积极作用。

　　据统计，三年来，中国证监会行政处罚委员会共审结案件189件，作出144项行政处罚决定书和69项市场禁入决定书，对647人给予警告，对606人给予罚款，撤销30人的从业资格，对206人实施市场禁入，其中有55人被实施终身市场禁入，没收违法所得总计约2.04亿元，罚款总计约2.24亿元。集中对信息披露违法行为、基金从业人员“老鼠仓”、内幕交易、操纵市场等进行了查处，有力保障并支持了证券市场的健康运行。研究表明，我国证券执法的水平与我国资本市场在国际上所处的地位是基本符合的，其中被市场禁入人数居第2位。

　　此外，在案件审理中，案件的查处过程和结果得到了行政相对人的理解，保障了案件的执行效果，在案件增加的同时，复议率大幅下降。其中，案件复议率从2006年的15.6%下降为2009年的12%，当事人复议率从2006年的11.7%下降为2009年的6%。

　　本报北京10月7日讯