中国证监会基金部等十部门负责人谈依法行政

　　尚福林日前表示，资本市场是规则导向的市场，监管部门应依法行政，树立资本市场监管公信力。资料图片

　　编者按：资本市场是规则导向的市场，对法律、法规和各种规则有着天然而强烈的依赖和诉求。为适应资本市场改革发展的需要，近年来，证监会各部门始终重视法治建设，强调依法办事，在法规体系构建、监管职能转变、监管行为规范、执法体制创新等方面都取得明显成效。“做应该做的事、做正确的事、用正确的方法做事、在阳光下做事”，正是对证监会几年来依法行政工作的高度概括。

　　办公厅：依法行政工作的三点体会

　　一是领导重视是强化依法行政工作的前提保障；二是坚持依法合规是实现依法行政的重要基础；三是强化责任意识和服务意识是实现依法行政的重点和依据。

　　证监会办公厅有关负责人介绍了对依法行政工作的三点经验和体会。他认为，分析证监会依法行政工作所取得的积极成效，领导重视是前提保障，坚持依法合规是重要基础，强化责任意识和服务意识则是工作的重点和依据。

　　据负责人介绍，六年来，证监会始终把坚持依法行政作为市场基础性工作，坚持依法治市，强化制度保障，做了大量工作。行政许可受理方面，从2004年7月至2010年9月，共接收各类行政许可申请11943件，受理10861件；共发出补正通知2527件，一次反馈通知3559件，二次反馈通知307件；送达行政许可批复9601件。监管信息公开方面，从2008年5月1日至2010年9月，共主动公开监管信息29215条，受理监管信息公开申请32件。信访工作方面，会机关信访办平均每年要接听电话2万余个、接办来信4000余件、接待来访1000余人次、处置集体访数百人次，信访事项按期限回复率达到了98%以上。

　　总体而言，证监会规章制度不断完善，职责分工明确具体，沟通协调顺畅有序，工作效率不断提高，信访工作没有发生重大恶性群体性事件，依法行政工作得到了较好发展。

　　一是领导重视是强化依法行政工作的前提保障。证监会主席尚福林多次做出专门指示，提出具体要求。会党委多次召开会议研究部署依法行政工作，传达学习中央文件和开展依法行政工作精神，会党委成员经常就信访问题进行批示，关注信访事项办理情况。专门成立了信息公开工作领导小组，两次召开全系统信访工作会议，有力地推动了信访、信息公开及受理工作依法行政的向前发展。

　　二是坚持依法合规是实现依法行政的重要基础。制定了各项相关制度，在具体实践中，又进一步细化工作流程，使得各项工作层层有依据，层层有责任，切实做到每一步工作都合法合规、有序开展。在信访工作中，针对我国中小投资者风险意识淡薄、法律知识不足的情况，对于遇到的涉法涉诉信访事项，坚持依法信访、慎重把握的原则，积极引导信访人通过法律途径解决问题，积极引导投资者提高依法维权意识。

　　三是强化责任意识和服务意识是实现依法行政的重点和依据。始终把依法行政作为开展工作的基本原则，在行政许可受理和信息公开工作中，切实加强服务意识，制作了申请人须知，定期进行问卷调查，及时了解申请人需求和意见建议。各级信访工作人员牢固树立了依据《信访条例》履行职责的责任和法规意识，切实做到了事事有依据、人人有责任，每一步工作都合规处理，依法有序展开。职能部门贯彻落实《信访条例》的意识越来越强，能够认真调查处理每一件信访事项，除重大、复杂问题外，都能在规定期限内做出答复。 发行部：不断完善发审机制三大法宝

　　专业的人员结构为发审委专家决策机制奠定了组织基础，缜密的程序设计为发审委专家决策机制提供了制度支持，而廉洁从政的系列要求则提供了纪律保障。

　　发行部：不断完善发审机制三大法宝

　　科学决策、民主决策、透明决策是发行部的发行审核机制不断完善的三大法宝。发审委制度最鲜明地体现了专家决策机制；发行部内部分工制约的审核机制，保证了民主决策的顺利实现；公开行政许可信息则做到了决策全过程的合规透明。

　　据发行部有关负责人介绍，在发审委制度中，专业的人员结构为发审委专家决策机制奠定了组织基础，缜密的程序设计为发审委专家决策机制提供了制度支持，而廉洁从政的系列要求则提供了纪律保障。通过这三项制度安排，强化了发审委委员的专家功能，加大了委员的审核责任，充分体现了专家合议制度的特点。

　　为实现民主决策，发行部还建立了严格的内部分工和制约机制，以及集体决策的工作制度。上述负责人首次对外详细披露了这套内控制度的全部内容。

　　首先，审核人员之间的分工配合。形成“双审制”的制度安排，即每家企业的审核工作由两名审核人员负责，审核内容各有侧重，但均要对整套申请文件进行审核，既互相配合，又互相监督。

　　其次，处室之间的分工配合。发行审核工作由七个处室分工负责，个别处室不能独自行使核准权力，体现了分工和制衡的原则。

　　第三，发行部与发审委间的分工配合。发行部主要负责合规性审核和强制性信息披露，发审委除了进行合规性审核和强制性信息披露外，还要对企业是否存在重大风险和问题进行实质性判断，并通过投票表决提出审核意见。在证监会与发审委的关系方面，虽然《证券法》仅规定发审委要提出审核意见，最终核准的权力在证监会，但在实际核准工作中，只有发审委审核通过的，证监会方予以核准。

　　第四，集体决策机制。为避免个别人滥用核准权力，发行部建立了集体决策机制，审核中涉及的法律、财务、信息披露等事项，均需由会议决定。发行审核工作会议主要有反馈会和初审会。反馈会由审核处长负责主持，审核人员参加，通过集体讨论决定哪些事项反馈给企业，哪些事项需要企业解决、落实或说明，审核人员只负责提出问题，但不能进行决策。企业落实完反馈意见后，发行部召开初审会进行讨论，初审会除了处长和审核人员参加外，主管审核的副主任和拟参加企业发行审核的发审委员也要参加。在初审会上，审核人员要汇报企业的基本情况，特别是反馈意见落实情况及企业存在的风险和问题。与会人员对企业存在的问题和风险进行充分讨论，决定是否要求企业继续对相关问题进行整改、解释和说明，决定哪些问题需要提请发审委员关注。

　　第五，建立审核协作机制。在与会外部门沟通方面，向国家发改委征求对募集资金项目、产业政策的意见；向特殊行业主管部门，如国土部、银监会、保监会征求有关意见。同时，也向地方政府征求是否同意公司公开发行股票的意见。

　　在与会内部门沟通方面，上市公司再融资审核，发行部充分征求上市部意见；对一些发行审核涉及的具体法律、会计问题，充分征求法律部、会计部意见；在业务规则制定中，都会商有关会内部门。

　　为实现审核工作的全程透明，证监会还公开发审会有关信息，实施预披露制度，实施保荐代表人注册公示制度。据介绍，自2009年6月推出新股发行体制改革恢复新股发行至今年8月底，共有232家企业在主板和中小企业板安排发行，共筹集资金4757亿元；221家上市公司进行再融资，筹集资金4561亿元。2010年新注册保荐机构1家，保荐代表人217人，截至目前，注册的保荐机构71家，保荐代表人1509人。 创业板部：将成立创业板专家咨询委

　　证监会拟聘请战略性新兴产业等领域的行业专家组成创业板咨询委。

　　创业板部：将成立创业板专家咨询委

　　针对创业企业的特点，创业板部除建立常规的发审委制度外，还将建立专家咨询委制度，以完善科学、透明、规范的创业板专家决策机制。据悉，经国务院同意，创业板专家咨询委员会将很快成立。据该部有关负责人介绍，证监会拟聘请战略性新兴产业等领域的行业专家组成创业板咨询委。对发行审核职能部门和创业板发审委在审核工作中遇到的难以判断的专业问题，将向咨询委委员或其推荐的行业专家进行咨询，协助了解申请企业及其所处行业的真实状况。同时，创业板咨询委将持续跟踪国家战略性新兴产业总体发展状况并提供有关报告。证监会也将邀请咨询委委员和其他专家来会内举办讲座、专业培训、研讨等，加强证监会与国务院其他相关部委、战略性新兴产业相关专家及市场人士的沟通交流，形成全社会共同关心、支持创业板市场建设的良好氛围，促进创业板市场的长期健康稳定发展。

　　创业板自诞生以来就受到外界密切关注，为此，创业板部还积极发挥公众监督作用，加强权力的外部制约。一是强化预披露制度。依法在中国证监会网站预先披露发行人的招股说明书（申报稿），接受社会监督，目前已累计完成180家公司的预披露工作，收到了良好的社会效果。

　　二是重视信访（含媒体质疑等）核查。制定创业板信访核查工作流程并严格执行，同时高度重视媒体质疑，做到有举报（质疑）必有反应。截至目前，该部共收到203封举报信（涉及115家企业），其中已办结188件（办结率92.61%），其余15封举报信正在处理中。

　　此外，创业板部还依法及时处置重大事件。如对媒体质疑苏州恒久光电股份有限公司招股说明书专利信息披露失实事件依照法定程序予以调查，及时披露相关信息并依照法规标准和法定程序果断予以处置，对违规中介机构进行及时处罚。

　　为强化对审核权力的内部制约，创业板部还制定了严谨有序的发行审核工作规程，并突出规程各环节的内部制衡。根据该部发行审核规程，发行审核工作分为十个环节：一是初审；二是反馈会；三是见面沟通会；四是落实反馈意见；五是预披露；六是初审会；七是发审会；八是落实发审委审核意见；九是会后事项；

　　十是行政许可批复（决定）。在具体的审核工作中，则坚持程序公正和时间优先的原则顺序审核，同时各环节相互衔接、相互制衡。集中体现在：处室分工相互配合、相互制约；双人独立审核制；双人接待制；审核会议（集体决策）制；审核文件（反馈意见、初审报告等）会签制度；审核规程当面告知制度。

　　在严密、高效的运行机制下，创业板部成立不足500天来，截至2010年9月21日，已受理首发申报企业360家。其中，提请发审会审核180家，通过145家（通过率80.56%），未通过35家；过会待发行15家，已发行130家，已上市120家（共筹资854亿元）；尚未提请发审委审核的180家企业中，已开初审会10家，已开反馈会133家，待开反馈会3家，终止审查34家。 上市部：用好“加减乘除”规范审核行为

　　制度建设用“加法”，放松管制用“减法”，权力制衡用“除法”，沟通服务用“乘法”。

　　上市部：用好“加减乘除”规范审核行为

　　制度建设用“加法”，放松管制用“减法”，权力制衡用“除法”，沟通服务用“乘法”。上市部有关负责人形象地将完善上市公司并购重组审核的要诀概括为加减乘除四法。通过这些努力，近几年上市公司并购重组呈迅速发展态势，上市公司并购重组最近4年（2006年至2009年）累计交易额是前4年（2002年至2005年）的40倍。

　　制度建设用“加法”。近年来证监会一直大力推动相关基础性制度建设，陆续制订或修订了规范上市公司收购、重大重组、回购、财务顾问执业等方面的规章和信息披露准则，因势利导地为并购市场发展提供制度保障，推动并购重组市场向广度和深度发展。目前我国资本市场现行有效的规范上市公司并购重组行为的法规文件共有17件，都是在国九条发布以后制定和修订的。

　　以2008年出台的“重组办法”为例，取消了重组过程中的长期停牌机制，对发行股份购买资产等创新活动进行了有效引导和规范。该办法出台后，上市公司2009年并购案例创下新高，达212起，为2005年的5倍。另外，2009年沪深两市共有97家上市公司启动重大资产重组，涉及资产交易规模4035亿元，有56家公司实施重大资产重组，涉及交易总金额3693亿元。

　　放松管制用“减法”。目前上市部正在按照推进并购重组交易活动市场化程度、减少审批环节、提高市场效率的原则，积极研究进一步简化行政许可程序，努力为上市公司规范有效地开展并购重组营造更好的市场环境。

　　以2008年制订的《关于上市公司以集中竞价方式回购股份的补充规定》为例，对于采用集中竞价交易方式的回购取消了行政许可，推行完全市场化的操作。此外，适时修订“收购办法”，简化审核，极大地便利了大股东根据市场情况自主实施增持行为。

　　权力制衡用“除法”。上市部坚持把“阳光作业”进行到底。一是采取并购重组双人审核、专题会合议复核和重组委独立审核的“三审分立”制度。二是明确“静默期”和反馈会见面制度；三是向市场公开申报程序、审核流程、审核标准；四是规范重组委工作的机制和流程，重组委从组建到审核程序全部实现透明公开，即人员、程序、时间、结果全程公开。

　　其中，“三审分立”制度包括三个审核阶段。上市部于2010年对双人分工审核工作机制进行调整，建立了并购处与日常监管处室共同参与并购重组审核的联动审核机制，从审核与监管不同角度防范并购重组风险，同时按照“中间不能弱，两头要加强”的原则，增加监管启动阶段，将并购重组前股价异动、市场传闻、媒体报道等均纳入规范范围，并保持对并购重组完成后的持续关注，保障并购重组行为的按期推进、承诺事项的有效履行。

　　所谓“专题会合议复核”是由部门主任或者分管主任召集各分管处长和审核人员对前一阶段形成的初审报告进行合议，集体讨论形成反馈意见；所谓“重组委独立审核”是指上市部将审核结果形成书面预审报告，提交重组委审议，重组委审独立做出判断。“三审”程序为递进关系，相互隔离，后一阶段对前一阶段的审核形成制约机制。

　　沟通服务用“乘法”。为推行标准化、流程化、公开化作业，上市部将多年审核中积累的42个内部掌握的并购重组审核备忘录进行梳理，以不同方式向市场公布。目前，已在咨询平台发布29个问题与解答。同时还集中力量对近几年所有重大重组申报事项中的反馈意见进行整理，形成了并购重组审核中关注的十大共性问题，并已在上市公司咨询平台公布。 机构部：行政许可审核没有“潜规则”

　　遇到新情况、新问题，通过首例个案论证分析，提出处理办法和审核标准，按程序明确审核政策和规则，统一适用所有申请人。

　　机构部：行政许可审核没有“潜规则”

　　按照会领导“政策统一，内外一致，不搞个案，一体遵循”的基本要求，机构部审核工作始终坚持按法定标准审核，标准统一，不搞个案，法律制度和审核依据全部对外公开。在采访中，一位证券公司董事长（原某副省长）就由衷地表示：机构部行政许可审核没有“潜规则”。

　　在审核实践中，机构部坚持不搞个案审批。该部负责人介绍，对于同类问题，同样处理，不搞“特事特办”。遇到新情况、新问题，通过首例个案论证分析，提出处理办法和审核标准，按程序明确审核政策和规则，统一适用所有申请人。

　　公平对待申请人也是该部坚持的一贯原则。不同的监管对象，同等对待，不搞歧视和差别待遇。例如，证券公司增资扩股、股权变更等事项，国有企业和民营企业一视同仁。在券商高管任职资格审核中，对于业内人士、市场人士和曾担任公职的人员，都依法公平对待。实践中，原证监会工作人员和原省部级领导申请高管任职资格时，都按规定参加了证券从业资格考试和高管资质测试。

　　此外，该部坚持审核标准和政策与市场变化相适应。新兴市场的监管规则及方法等都具有阶段性安排特征，需要随着实践发展，及时予以调整改进。例如，综合治理结束后，行业发生实质性变化，今年9月修订《证券公司增资扩股、股权变更审核工作指引》，适当放宽了股东资格审核要求。

　　该部负责人还介绍，经过近6年的持续努力，彻底解决了历史上曾经阶段性存在的审核过程不够透明、审核标准不完全统一、审核周期长、审核案件积压等问题，逐步探索形成了行政许可审核6项基本理念。

　　一是，标准、条件和程序明确、清晰，可衡量且全部公开。二是，从受理到最终结果，全过程责任明确、流程明确、纪律明确，要求与过程最大程度公开。三是，新情况、新问题，通过首例、个案论证分析，提出处理办法，按程序确定，之后一体遵循。四是，具备条件的，要及时下放审核权，各证监局应当建立并有效实施统一标准、流程和公开措施。五是，监管档案、日常监管结果是审核工作的基础，要与之密切结合，有机互动。六是，行政审核不是唯一的工具，要注重其他措施、机制的建设和运用，积极务实探索替代工具，在符合监管目标前提下，适时适当并持续地减少审核事项。

　　今年1月5日，全部证券机构类行政许可的申请材料接收、受理申请、反馈意见、审核决定等关键环节和进展情况，全部在会外网公开披露，每周更新，实现了行政许可审核进程的透明公开。这在证监会是第一次，获得市场广泛好评。此举有利于申请人及时掌握审核进度，减少对审核事项的不确定性预期。截至9月28日，265件行政许可事项全部按期完成。

　　在程序简化、便民审核上，机构部也推出多项举措，如简化申请材料、工作环节、审核程序，强化服务意识等。据介绍，目前，对于审核要点明确、简单的审核事项，已由一般审核程序改为简易审核程序。如，证券公司未分配利润或者公积金转增注册资本、证券公司变更公司章程重要条款、限额特定理财产品均改为简易审核事项。

　　机构部还积极引导、支持证券公司开展业务创新和产品创新。一是，明确审核政策，引导、支持合法有序创新。只要不与法律、法规和证监会相关规定冲突，在风险可控、可测、可承受的前提下，证券公司可借鉴成熟经验，根据自身能力，积极探索新业务、新产品。二是，明确创新审核工作安排，按照“先行试点、观察总结、形成规则、逐步推开”的步骤，稳妥有序推进创新工作。三是，在政策上，设定创新风险底线，保证创新风险可控；在审核中，缜密论证创新方案的风险要素，合理有效控制风险。四是，持续跟踪创新进展，及时总结经验教训，对试点成功的新业务、新产品，制定监管规则，明确审核标准，逐步在行业内加以推广。

　　按照上述原则，2005年证监会指导券商开展企业资产证券化业务试点，共批准8家公司9个试点项目，试点效果较好。 基金部：条件成熟实行基金产品注册制

　　正在积极研究成熟基金产品的标准化合同格式，并准备进一步改进审核机制，研究探索并在条件成熟时实行全面的基金产品注册制度。

　　基金部：条件成熟实行基金产品注册制

　　近年来证监会基金部不断在简化审核程序、提高工作透明度等方面出台多项措施。为进一步提高审核效率，基金部相关负责人对记者表示，正在积极研究成熟基金产品的标准化合同格式，并准备进一步改进审核机制，研究探索并在条件成熟时实行全面的基金产品注册制度。

　　据负责人介绍，基金部已实施的简化程序措施包括四方面工作：一是简化基金产品评审会程序。首先是取消了货币市场基金、债券基金等固定收益类基金的产品评审会程序，由审核人员根据审核标准进行审核并反馈意见，大大简化了审核程序；其次，对指数基金这类被动投资品种，也不再召开评审会，由审核人员自行反馈意见；第三，对成熟产品不再统一安排专家评审会，而是由两至三个处内审核人员组成评议小组随时对基金产品进行审议；第四，对复杂产品和创新产品之外的其他QDII产品，不再组织境外专家进行评审，而由境内、会内专家及部内相关人员进行评审，根据产品情况灵活处理。

　　二是减少基金募集申请材料。首先，不再要求基金公司在上报募集申请材料时提交代销协议，改为基金募集时间安排备案时上报该协议即可，缩短了基金公司的产品准备周期。其次，仅在托管人本年度上报的第一只基金申报材料中要求提交基金托管人年报，减少重复工作。

　　三是简化基金合同备案程序。基金募集完毕后，合同生效的备案申请由主任签发改为由主管处长签字即可，降低了基金合同备案的难度。

　　四是对特定资产管理合同实行备案程序。负责人介绍，这些措施实施以来，基金产品的审核效率大幅度提高，过去用四到五个月甚至更长时间才能完成一只基金产品的审核工作，现在基本上两到三个月即可完成一直基金产品的审核。

　　顺应行业不断发展的要求，在简化审核、放松管制的指导思想下，基金部还不断摸索新的审核思路和审核机制。特别是今年1月1日起，开始全面实施基金产品分类审核制度，改变了过去一个公司一次只能上报一只产品，一年募集一到两只基金的状况。截至9月底，今年共受理基金128只，批复基金产品99只，和去年的情况相比，今年在受理基金的数量、批复基金的数量上都有了较大幅度的提高（去年1到9月份受理基金82只，批复基金83只）。

　　为规范基金产品审核行为，基金部还全面规范了基金产品审核的程序、决策流程、内容等问题，并及时将不断推出的相关审核标准向行业公示，保证了基金产品审核的公开和公平。陆续推出了基金产品审核指引1-8号，针对具体问题，统一了审核要求和审核标准。其次，设计了基金产品双岗审核制度，进行初审和复核，减少审核工作随意性。建立专家评审会制度。对一些创新基金产品方案、复杂产品方案进行评审，对于部分QDII基金，还聘请境外专家对产品方案进行评审。此外，还建立起综合监管制度。在审核过程中，会就基金产品在公司治理、投资运作、基金销售等方面是否存在影响基金募集的潜在风险征求部门各处室意见，综合考虑部门的监管动态做出行政许可决定。

　　值得一提的是，在前述8个审核指引中，有两个指引都是关于基金产品创新的鼓励措施，明确对重大创新的基金产品实行绿色通道审核制度，从今年起针对创新产品单独设立审核通道。基金管理公司上报创新产品可以不受数量的限制，只要创新产品方案成熟，就可以上报一个基金产品，不受一个公司在一个通道只能上报一只产品的限制。

　　从实施情况来看，创新产品审核通道运行良好，截至9月底，已有9只产品被认定为创新产品，6只基金产品正式通过创新产品通道上报了基金募集申请材料，其中2只创新基金已经获批。 期货一部：建设规则导向型期货市场

　　维护市场公开、公平、公正的交易秩序；引导市场规范运作，期货公司守法经营；严守不发生系统性风险的底线；切实促进期货市场的功能发挥。

　　期货一部：建设规则导向型期货市场

　　期货一部负责人对记者表示，为推进产品创新，今年已出台详细的工作指引，明确产品创新应服务于实体经济的创新目标，明确规定了新品种应具备市场化程度高、政策调控影响小、易于标准化和检验、便于组织交割等条件，并对各阶段工作的条件、流程、材料提出了具体的要求，使此项工作更加规范化。

　　在积极上市期货新品种的同时，据介绍，近年来期货一部还着手推进期货品种功能发挥情况的评估工作，目前已组织期货交易所对铜、PTA、菜籽油、豆粕、玉米等品种进行了评估，并初步摸索出了一套评估指标体系和评估方法。品种评估工作将作为一项长期工作深入开展下去，届时，所有已上市期货品种都将根据评估报告建立产品档案，并逐年更新内容。

　　该部门负责人认为，期货市场是规则导向的市场，对规则有着天然的依赖和需求。为此该部不断完善法规体系，目前，由行政法规、部门规章、规范性文件及市场自律规则构成的多层次、全方位的期货市场法律制度体系已经建立。其中，现行期货监管方面的部门规章6件、规范性文件有31件，各期货交易所及期货业协会共制定了期货行业自律规则79件。

　　为提高监管的有效性，监管部门还确立了现阶段期货市场的四方面监管目标：维护市场公开、公平、公正的交易秩序；引导市场规范运作，期货公司守法经营；严守不发生系统性风险的底线；切实促进期货市场的功能发挥。

　　围绕这四个目标，从机制程序上，目前已建立起“五位一体”监管协作机制、股指期货跨市场监管协作机制，并联合稽查局及处罚委研究建立期货市场违法违规行为查处的“直通车”或联席会议工作机制。

　　同时，为解决异常交易行为认定中存在的标准不明确、不统一，监管弹性大的问题，坚决遏制过度投机等违法违规行为，期货一部进一步细化了相关监管标准，明确了分级处理程序。近年来，交易所共处理违规案件85件，向证监会上报违法违规线索14件，成功化解了市场风险。

　　以分类监管为抓手，期货一部还注重强化制度落实，扶优限劣。2009年，组织开展了期货公司分类监管工作，对期货公司的主要经营活动合法合规性、监管执法有效性以及制度落实执行等情况开展了动态评价。为确保评审工作的公信力和权威性，专门组建了由市场人士参与的分类监管评审委员会，确定期货公司的分类结果。期货公司分类结果作为开展新业务试点、缴纳期货投资者保障基金比例的依据。经过两年的分类监管实践，期货公司的合规意识显著提高，自我约束机制不断强化，实现了从“要我合规”到“我要合规”的转变。市场资源也逐渐向一批具有核心竞争力、经营规范的优质期货公司集中，各项综合指标前30家期货公司的市场份额已占全部期货公司的50%以上。

　　近年，期货一部运用多种监管手段，完善市场退出机制，依法清理了14家长期停业公司，处置了3家高风险公司，积极推动5家期货公司合并重组，全面清理整顿了期货行业经营秩序，形成了目前全行业健康快速发展的良好局面。并及时立案查处了13家违规公司，32名违规人员，其中吊销了3家公司期货业务许可，2人被采取终身市场禁入措施。在某期货公司不服注销其业务许可的行政诉讼案中，证监会的严格执法得到了人民法院的肯定，经受了司法审查。

　　下一步证监会将不断加强期货市场法制基础，培育完善市场机制，创新监管方式，守住不发生系统性风险的底线，确保期货市场稳定运行。 稽查局：严打内幕交易取得初步成效

　　稽查局有关负责人介绍，近年来稽查执法工作的特色可以概括为“能打、不乱打、见成效”八个字。经过长期努力，目前上市公司欺诈发行、利润造假、操纵市场、网络非法证券活动等违法犯罪行为已得到有效遏制。针对当前内幕交易案较多的突出问题，特别是并购重组中的内幕交易成为市场监管的主要矛盾，稽查局已将打击内幕交易行为作为今年监管执法的重点，取得初步效果。

　　能打——2004年以来，证监会从改革体制机制、强化队伍建设等方面着手，采取了一系列措施。如为提高执法情报能力，各交易所相继建立了强大的市场监控系统，对交易实时监控和分析，其处理能力和监控能力已大幅提升；建立了稽查工作集中统一指挥体制，合并后的稽查局加强了案件线索的发现、处理能力，发挥了系统协同作用。

　　再如，成立稽查总队，提高了查办大要案、跨区域复杂案件的快速突击能力，总队成立以来已查办大要案件125起，热点案件平均调查周期60天，汪建中案44天完成调查，山煤国际（600546）案

　　树立“大市场、大监管、大执法”的理念；探索预防与打击相结合的综合治理体系；加强对市场的预研预判，料敌机先，做好预防，制定打击预案，提升稽查执法的前瞻性和有效性。

　　6天结束现场调查；而各派出机构均也履行稽查辖区监管责任，及时化解和处置大量辖区风险隐患，案件调查效率不断提高，今年承办新立案件45起，已办结18起。

　　此外，逐步形成“关口前移”的监管理念，确立了“三及时”、“三位一体”方针和工作机制，并积极探索分层级的调查方式，分类处理案件线索。特别是证券犯罪侦查局设立后，与公安等部门的协同更加紧密，案件移送力度不断加大。2008年以来，移送公安部案件及线索65起（今年到目前已移送25起），是之前三年的1.4倍。2008-2009年移送的40起案件中，有23起公安机关已侦查终结并移送检察机关审查起诉，黄光裕案、上海祖龙案、汪建中案等一批案件法院已陆续开庭审理或定罪宣判。

　　不乱打——已形成全流程的监督制约机制，明确制度标准，规范稽查执法行为：建立了从立案、调查、督导、内部复核到移送、审理、复议的稽查执法“生产线”；形成了交易所等部门监控、发现问题，稽查局分析线索，启动调查，稽查总队和派出机构稽查部门现场调查，处罚委专职审理、提出处罚建议，法律部行政复议、行政诉讼的执法流程。

　　该部负责人表示，面对市场的新变化，将不断探索完善最适合目前发展阶段的、最有效的稽查执法模式。一是树立“大市场、大监管、大执法”的理念，依法加强协作，构筑多部门相互配合、协同作战的良好局面。二是探索预防与打击相结合的综合治理体系。一方面加大源头治理，从制度层面降低违法违规发生的频率。三是加强对市场的预研预判，料敌机先，做好预防，制定打击预案，提升稽查执法的前瞻性和有效性。目前，稽查局和交易所建立了异常交易监控三方联席会议机制，定期分析违法违规的趋势；各派出机构都将定期分析研判辖区的执法形势作为一项重要工作，不断提高监管执法工作的主动性和针对性。

　　见成效——目前稽查执法已形成稽查局（首席稽查办公室）、稽查总队、9大区稽查局和26个证监局稽查处室共500多人的稽查力量分工协作的工作架构，建立起统一指挥，反应迅速，协调有序，运转高效的稽查工作机制。

　　2004年以来，共调查案件1263起，其中正式立案638起，做出行政处罚决定310件，受处罚机构229家、个人1431名，对322名责任人实施市场禁入，移送公安部案件及线索125起，移送地方公安机关打非案件线索589起，跨境执法协作案件278件，收缴罚没款4.6亿元（2008年以来收缴4.08亿元），近三年收缴执行率87%，比2004年之前增长了2.5倍，查处了一系列大要案件。案件调查进度加快，案件审理周期缩短，案件复议率不断下降且复议后改变处罚结果的明显减少，诉讼案件尚无一起败诉。 处罚委：“查审分离”获政府大奖

　　引入司法因素，确保审裁过程和结果的公正、公开和公平，借鉴境外成熟市场的“行政法官”制度，探索建立符合我国证券市场发展要求的“行政审裁员”制度。

　　处罚委：“查审分离”获政府大奖

　　“查审分离”是指成立专门的行政处罚委负责案件的审理、听证和提出处罚建议等工作。这套证券执法体制既有中国特色，又借鉴了发达国家“行政法官”制度的经验，可谓是我国行政执法体制上的一项重大突破。为此，在今年9月举行的首届“中国法治政府奖”评选中，证券期货市场“查审分离”执法体制项目在初选入围的15个项目中位列第二。

　　权威的行政法学家纷纷给出评价。全国人大常委会内务司法委员会副主任委员陈斯喜认为，证监会在现有的制度框架内进行改革突破，很有启迪性和示范作用，可以在类似的部门内推广，争取摸索出一种有中国特色的行政裁决体制。

　　最高人民法院的有关领导认为，证监会行政处罚体制改革的根本原因，就是在证券执法日益严峻的形势下，增强执法能力，以解决查处不力的问题，因此很有针对性。国务院法制办有关领导提出，这项改革，从根本上是在探索证券执法公平正义的创新体制和可行性路径。

　　中国政法大学终身教授应松年指出，这项改革在我国行政管理体系中尚属首例，不仅是我国行政处罚执法体制的重大创新，也是我国金融监管执法体制的重大变革。

　　还有的专家认为，这反映出证券监管部门自发地约束行政执法行为，目前处罚委的工作，就是把听证程序机构化，处罚委的专职委员就相当于美国的听证官。

　　针对这套执法体制，处罚委有关负责人认为有三大特点。一是案件立案调查实行分工合作。二是案件审理实现专门化、专职化、专业化和准司法化。三是全程规范“查”、“审”程序，落实法治化的要求。

　　他指出，新体制建立后，高效、精准打击违法行为，切实维护了投资者合法权益。三年来，处罚委共审结案件189件，做出144项行政处罚决定书和69项市场禁入决定书，对647人给予警告，对606人给予罚款，撤销30人的从业资格，对206人实施市场禁入，其中有55人被实施终身市场禁入，没收违法所得总计约2.04亿元，罚款总计约2.24亿元。集中对信息披露违法行为、基金从业人员“老鼠仓”、内幕交易、操纵市场等进行了查处，有力保障并支持了证券市场的健康运行。研究表明，我国证券执法的水平与我国资本市场在国际上所处的地位是基本符合的，其中被市场禁入人数居第2位。

　　同时，该体制还实现了“程序正当”，切实保障行政相对人程序权利，行政争议发生率呈明显下降趋势。案件的查处过程和结果得到了行政相对人的理解，保障了案件的执行效果，在案件增加的同时，复议率大幅下降。其中，案件复议率从2006年的15.6%下降为2009年的12%，当事人复议率从2006年的11.7%下降为2009年的6%。

　　就进一步深化“查审分离”执法体制改革，负责人也为记者介绍了他的两点设想：

　　一是引入司法因素，确保审裁过程和结果的公正、公开和公平。初步考虑借鉴法国金融监管局惩戒委员会的做法，在行政处罚委员会组织构成中引入具有法官身份的委员，以进一步丰富人员配备，提高审理人员的权威性和公信力。目前，已与最高人民法院建立专业干部交流机制，近期将引入1-2名资深法官担任行政处罚委员会专家委员。此项措施得到国务院领导的高度肯定。

　　二是借鉴境外成熟市场的“行政法官”制度，探索建立符合我国证券市场发展要求的“行政审裁员”制度。相对独立的履行审裁职能的内部机构已经成立，其组成人员业已由兼职委员转化为富有监管经验和专业知识的专职委员，且已有较长时间的良好实践。在此基础上，将积极探索建立符合我国证券市场发展要求的“行政审裁员”制度。 法律部：建统一资本市场诚信档案

　　为优化监管方式，证监会还始终重视资本市场诚信建设，并已形成我国资本市场建立以来第一个统一的“黑名单”。据证监会法律部负责人介绍，这就是2008年已建成并使用的全国统一的资本市场诚信档案。下一步，将通过扩大失信信息公开、许可审核说明程序和期限约束等制度，进一步丰富失信惩戒与约束的内容，并逐步在市场准入、并购重组、业务创新等领域，推出绿色通道等守信激励措施，不断提高资本市场的诚信水平。

　　截至今年9月底，该名单记录了自1998年证监会垂直管理以来形成的执法信息约8500余条，涵盖了上市公司、证券期货经营机构、会计师事务所、律师事务所等中介机构及其董事、监事、高级管理人员和专业服务人员受到行政处罚、市场禁入、监管措施、纪律处分、立案调查、刑事侦查、证券民事诉讼等7大类别的违法违规和重大失信行为信息。

　　围绕诚信档案的使用，证监会初步探索出一套失信惩戒与约束的机制：一是把诚信状况与行政许可和市场准入紧密挂钩，使违法失信的机构和人员在进入市场、拓展业务、获取资格方面受到限制，甚至失去机会。特别是有了全国、全市场统一的诚信档案以后，违法失信的机构跨地区、跨市场经营，人员跨行业、跨领域从业，都会依法受到相应的约束。例如，2009年，某派出机构在审核一家证券公司总裁任职资格的过程中，发现拟任人员在以前担任某上市公司董事期间曾有重大失信记录，专门责令申请人说明情况，并依法进行了处理。

　　二是把诚信状况与日常监管执法结合起来，根据市场主体的信用状况，实施差别化、类别化的监管与检查安排，对违法失信的主体加大监管关注力度，对于情节严重、屡次违法的，坚决依法从重、从严处罚处理。比如，在分类评价指标体系中，持续诚信合规状况是三个核心评价指标之一。扣分多、级别低的证券公司，不仅对其日常监管检查会更严，业务准入和产品创新会受影响，且投资者保护基金缴纳比例更高。

　　三是把诚信守信作为专家选任的硬性条件，遴选发审委、并购重组委委员，存在违法失信行为记录的，一律“一票否决”。在近几年委员人选资格审核过程中，有个别推荐人选存在一些违法失信记录，尽管违法失信行为比较轻微，证监会还是从维护公信出发，坚决不予聘任。

　　出台相关规章、政策时，公开向社会公众征求规章草案的意见，则是资本市场立法工作的一大特色。目前这一制度已成为证监会科学决策、民主决策机制的有机组成部分。

　　据前述负责人介绍，几年来公开征求意见已经成为政策制定工作的普遍性、原则性要求。2009年，证监会发布的7部规章、规章修正案中，全部公开征求了意见，占比高达100%。此外，征求意见对象的范围广、代表性强，既涵盖了上市公司、证券公司、基金管理公司、证券服务机构等不同市场地位、不同利益方向的监管对象，也覆盖了包括投资者在内的社会公众。此外，公开征求意见的文本要求明确、程序规范，一律要求公布征求意见稿及其说明，并应履行批准程序后实施。而征求意见的时间也较长，法定期间为15天，对重要的规章，还可再作延长。另一方面，证监会高度注重反馈意见的整理、吸收，强化结果的反馈。如2008年发布的《关于修改上市公司现金分红若干规定的决定》，在征求意见期间，共收到有效反馈意见314件，其中采纳171件；在正式发布规章时，往往通过答记者问的形式，对公众关心的问题做出解释、说明。

　　在依法行政的过程中，坚持机制体制创新，则是证监会执法工作的一大亮点。近年来，证监会在复议诉讼体制机制方面创新不断，共同应诉制度、行政复议委员会制度、重大案件报告制度、公职律师制度等新制度、新举措，为依法复议、依法应诉提供了坚实制度保障。根据系统人才特点，较早建立了公职律师制度。目前，全系统已获得公职律师资格的监管干部有503人。公职律师代表单位参与出庭应诉已成为证监会行政应诉工作一大特色。

　　该负责人说，6年来，证监会共办理行政复议案件150余件，其中做出撤销、变更决定的22件，变更比为14.67%。自2004年以来，已结案的涉及证监会的行政诉讼及国务院裁决案件均获得人民法院和国务院的支持，至今无一例败诉或被裁决撤销。

　　下一步，将通过扩大失信信息公开、许可审核说明程序和期限约束等制度，进一步丰富失信惩戒与约束的内容，并逐步在市场准入、并购重组、业务创新等领域，推出绿色通道等守信激励措施，不断提高资本市场的诚信水平。(证券时报)