参与不能成为精英阶层专利

　　本报记者辛红

　　10月22日，国务院法制办公布了《城市公共交通条例(征求意见稿)》，征求意见稿确立的一项重要原则就是：编制公交规划应当征求社会公众意见。

　　从2003年国务院法制办第一次将物业管理条例草案全文公布以来，截至2009年已有70部行政法规草案向社会公开征求意见。数字表明，我国立法过程中的公众参与近几年取得了长足进步。

　　10月21日，在由中国政法大学法治政府研究院举办的公众参与法律问题国际研讨会上，与会学者并没有表示太多的乐观。相反，他们认为，许多重要的、对公众利益产生重大影响的行政决策仍然没有公众参与的规定。已有的公共参与实践，大多表现在对某一重大事件的关注，具有偶然性、非持续性特点。那些反复被用来证明公共参与程度提高的立法征求意见活动，也被质疑缺少反馈、政府主导而非规则主导。

　　专家论证会不等于公众参与

　　从2007年至2009年6月，西北政法大学教授王周户曾就公众参与立法的项目进行调研，选取的地方是西安市和宝鸡市。

　　调研的结果是：只有15%的调查者曾经向人大或政府反映过意见或建议，其中，只有极少数人对人大或政府的处理结果表示满意，满意率不到14%。

　　在王周户看来，公众参与大多表现在对某一重大事件的关注，具有偶然性、非持续性特点，公众参与作为一项制度还没有完全普及开来。

　　在调研中，他发现地方政府部门对公众参与模式和认识还存在误区。这些部门介绍经验的时候，往往谈的是召开了多少座谈会、专家论证会，而真正以市民代表参与的情况不太多。

　　王周户告诉记者：“相关部门提出意见是正常履行职责，专家学者虽有高见，但对民生问题的体验不大可能超越社会大众。精英或者专业人士组成的座谈会、论证会等都不是真正的公众参与。”

　　对此，北京市法制办主任周继东也有相同的感受。他说，专家座谈会和论证会、网上征集意见都各有其局限性。比如，在北京市养犬管理规定征求意见期间，网上的意见主要是养犬的人提出的，而到居民区座谈的时候发现，一个小区里真正养犬的户数只有20%到30%。

　　清华大学当代中国研究中心教授李楯表示，公众参与不应该只是政府部门单向的征集和听取意见，而应该逐步做到有对话。

　　公众参与应该拓宽征集渠道

　　目前，在城市公共交通条例征求意见的过程中，记者看到，公众只能提交自己的意见，别人持什么观点网上看不到。

　　对此，李楯很尖锐地提出，能否把征集到的几种意见都公布，同时开放网络空间，不做删减，电视台直播？

　　另外，他提出，目前，立法草案征集意见的时间太短，应该早一点公布，征集时间长一点；在公布草案的同时，还应该公布背景和参考资料以及专家的解释，毕竟很多公众不是法律专业的人；立法讨论时应公布不同的意见。

　　全国人大常委会法工委国家法室主任许安标表示：“立法机关的确需要与公众之间持续沟通、互动，收集整理意见应不断深化，除列明各种意见外，还要做定量分析：如对某一条文有多少人、哪些地方、哪些职业的人提出了意见，赞成和反对的理由、比例各是多少，以充分了解不同的利益诉求。”

　　中国政法大学刘莘教授的建议是，拓宽征集意见的渠道。网络之外，可以考虑手机短信、电话等形式。同时，扩大参与的范围，如在立法规划和计划的制定阶段就引入公众参与。

　　亟待建反馈和责任追究机制

　　在西北政法大学的调研中，公众参与积极性不高的原因有三个：参与人更多地考虑和自己相关的利益，有直接利益参与性高，无直接利益则参与性低；如果问题本身过于专业，因为信息和知识了解不足，所以没有兴趣；参与的结果和效果是不知道的，所以没什么积极性。

　　在此次调查中，较多的调查者认为公众意见得不到重视，是我国公众参与存在的主要问题。

　　王周户告诉记者：“不听取公众意见的行为没有相应的责任，是否听取公众意见，对于法律法规的通过没有直接影响，对官员，也没有影响。缺乏反馈机制和责任追究机制，无法形成有效的公众参与。”

　　国务院法制办法规译审和外事司司长吴浩也认为，“公众参与的法律制度不够完备。有些关于公众参与的法律条款不够细化和刚性，行政机关是否接受公众参与、采取何种方式接受公众参与拥有很大的自由裁量权，导致政府主导而非规则主导公众参与。”

　　据悉，国外一般都建立了公益诉讼制度，应当听取公众意见而没有听取的，可以向法院起诉，甚至可以要求撤销该法律或法规。

　　我国能否借鉴呢？吴浩的建议是，可以考虑完善现行的法规规章和规范性文件的备案审查制度和行政复议制度来解决。

　　“除了良好的制度环境，公众参与还要求民间社会和政府遵从善治的理念。不是有了民主的话语权，有了非政府组织和公众参与的形态，就是公民社会了。”李楯说，“政府、企业、民众之间，尚缺乏不同意见可以沟通的思维习惯。转型社会中公民意识的形成，是极其艰难的。而这也是决定公众参与程度的重要因素。”