来源：民主与法制时报
第一份市长权力清单，邯郸市做出了尝试；第一份县委书记权力清单，成安县成为了试点。从河北省试点到中组部试点，从行政权力公开到党委权力公开。
从政务公开到党务公开，中国政治体制下的权力改革在一字之间触及核心领域。
5年前，实行“通透式办公”的成安曲高和寡；5年后，作为中组部三个“县委权力公开透明运行”试点县之一的成安，接待了无数前来取经的兄弟县市。
“县权公开”之成安试验
□本报记者 郭新磊 张 君
实习记者 居 杰
齐永辉缓缓地沿着围墙走向成安县委大门，每经过一块公示栏，他都会驻足观看，心里默记着公示栏上每位成安县党政领导的手机号码。
因为咨询办理低保问题，齐永辉从李家疃镇第一次来到县委大院。当他忐忑不安地到传达室登记时，接待人员告诉他：“想找谁直接去就行。书记和县长都在后面楼的一层，左边是书记，右边是县长。”
“以前乡政府都有门卫看着，找个领导比登天还难。没想到县委大门这么好进。”齐永辉无意识抬高的声音显露出他此时的兴奋。
之前，尽管听到过老百姓可以随意进入县委大门办事的消息，但他只作为谣言一听而过。
实际上，2005年初，成安县委县政府的大门就“轰然敞开”。
59个部门搬入了综合办公大楼，每间办公室都标明了职能和办事程序，所有单位主要领导的照片、职务、分管工作、办公室电话及手机号码都悬挂在办公室门前。
“老百姓来办事，一目了然。无论找书记还是找县长，可以直接敲门。”成安县委宣传部常务副部长杨好亮笑着说，“有时候我们找书记汇报，得在秘书科排队等。老百姓不用，可以直接敲门。”
这种被称为“通透式办公”的改革瞬间引起社会关注，成安也被确定为河北首批“行政权力公开透明运行试点县”。随后，成安县突破行政权力民主改革的范畴，拿出了第一张县委书记权力清单，成为河北“科学规范和有效监督县委书记用人行为”试点县。
直至2009年，成安成为中纪委、中组部“县委权力公开透明运行工作”试点县之一。
“这是对我们改革的肯定，更是中央政治体制民主改革的一个趋势。”成安县委常委、纪委书记来伟如是说。
“上访县”的
“通透式办公”
“进不了门，找不到人，办不成事。”这是成安之前的写照。
造成的结果是，成安群众到河北省城和北京上访者众多，一个人口40多万的县城成为有名的上访大县。
“传统的机关办公方式造成了机关单位官僚主义、权力暗箱操作的风气。”时任成安县委书记王晓桦把传统办公方式的弊端概括成五个字，即高、低、远、近、暗。
“高”：资源配置分散，运行成本高。由于各机关布局分散，独成体系，勤杂人员多，水、电、暖等固定资产重复配置，造成资源浪费。
“低”：相互封闭，工作效率低。群众办事，往往跑了东家跑西家，比跑马拉松还要累。一间间封闭的办公室就像一个个堡垒，工作人员关上门，在屋里睡觉、打扑克、上网玩游戏。
“远”：常出现推诿扯皮现象，久而久之，小问题拖成大问题，往往会致使群众由反映问题演变成上访告状，疏远了党群、干群关系。
“近”：助长了部门内小团体意识，造成小团体成员间的无原则亲近。
“暗”：缺乏监督，容易滋生暗箱操作、权钱交易等腐败行为。
既然知道了弊病在哪，也就有了对症的“治疗方案”。
“2003年筹划，2004年开始建设，2005年具体实施。”成安县委办公室常务副主任闫志军拿出了一个粗略的改革时间表。“初衷就是制定出一个更方便群众办事，更高效服务群众的管理制度。”
2004年底，成安县综合服务大楼竣工，酝酿许久的变革正式开始。
全县59个部门1000多名公务员全部集中在两栋楼中，每个单位拥有两个办公室，一大一小，小间属于单位负责人，大间里容纳了包括副局长（副主任）在内的所有人员。大办公室内，每人之间有矮屏相互隔断，每个办公桌前张贴着个人信息和岗位职责。主任（局长）室与大办公室用透明玻璃分隔，两个办公室内可以清楚地看到彼此的工作。所有办公室全部开门办公，群众可以随便进出。
此外，成安县四套班子领导的办公室门口贴出了该领导的照片、姓名、职务、分管工作、办公室电话、手机号码。
“领导监管科员，科员监督领导，这是一种通透；县委县政府的所有办公室都对群众无障碍开放，每个部门的职责和办事程序都公开悬挂，这又是一种通透；县里所有领导的手机全部公开，方便群众举报监督全县各部门的工作，这还是一种通透。”闫志军解释说，“加上这次行政权力改革的本意是‘通向民心、公开透明’，干脆就把改革后的模式称为‘通透式办公’。”
通透式办公伊始，成安县综合服务大楼内的群众络绎不绝，时任县委书记王晓桦和县长张臣良的手机更是没有停歇的时候。
“开始老百姓都想找书记、县长去解决问题，时间一长，政府各部门树立了信任度，群众有什么事就会直接找相关部门去处理，都能得到圆满解决。毕竟相关部门处理不好，老百姓就会直接打电话给县领导。”成安县纪委书记来伟告诉《民主与法制时报》记者，实施半年多后，直接找县领导反映问题的群众很少了。
从2005年开始，成安出现了“零”越级上访，被评为全国信访先进县。
初现成效的成安“通透式办公”随之声名远播。
2006年初，河北省委派员明察暗访，最终认为成安县的行政权力改革并非作秀。同年3月24日，时任国务委员、国务院秘书长的华建敏带领全国行政权力公开透明运行大会全体与会人员前往成安考察。
县委书记的“权力清单”
此时，盛誉之下的成安已在悄然进行着另一场变革。
“最初的设想就不仅仅是行政权力公开透明，而是党政权力一起改革。”闫志军透露，党委权力的公开首先从用人制度开始。
2003年5月，新换届的成安县委下发1号文件，决定在该县委常委会任免干部时采用秘密写票、投票的票决制。
以往“一把手决定，所有人举手”的模式被当时刚刚上任的县委书记王晓桦自己打破了。在王晓桦看来，成安推行通透式办公，进行权力公开改革，不能仅体现在政府层面，党委更需要带头，而党内民主的核心就是干部选拔问题。
2004年3月，成安在常委会集体票决制的基础上进一步扩大范围，实行县委全委会票决制，即县委常委会票决通过县直、乡镇党政正职人选后，再提交至县委全委会，由全体县委委员进行最终票决。
之后没多久，成安县委再次引发轰动，推出民意否决制——对乡局级干部的选任和管理，由相关的普通干部群众进行投票，一旦否决票超过三分之一，将取消提拔、转正和年度考核资格。
“有12名干部因民意否决票超过三分之一而被免职、降职或取消提拔资格。这也让许多怀疑的干部认识到县委并不是在作秀。”闫志军介绍说，县委还推出了辅助的公开通报制和社会旁听制，将拟提拔的干部人选的基本情况、测评、票决、民意否决等过程，通过公告、电视、文件等形式向全社会进行公开通报；通过随机抽选的方式，邀请一般干部、人大代表、政协委员、媒体记者和普通群众等旁听写票、投票和决策的全过程。
2007年，成安被定为河北省“科学规范和有效监督县委书记用人行为”试点县。
干部任免制度“掀开盖头”之后，成安县委权力公开开始展开。
2009年3月，党政权力公开成效显著的成安与江苏睢宁、成都武侯区被中纪委、中组部确定为“县委权力公开透明运行工作”试点县。
当月23日，筹备已久的成安即拿出了《推进县委权力公开透明运行工作的实施方案》。
“既然要权力公开，首先就要明确职权。”作为县委办公室常务副主任的闫志军身兼县委权力公开透明运行工作组办公室主任，“成安的第一步就是职权清理。”
这一步并非易事。
2005年9月，邯郸市政府把所属57个行政部门初步清理出的2084项权力，连同每一项权力的使用流程图公之于众，以接受全社会的监督，其中市长权力被定为93项。
“但县委职权如何区分，依据难找。例如县委书记，经济、城建、农业等等都得管，怎么去界定职权？”成安县纪委书记来伟介绍说，经过研究，成安将《中国共产党党章》总纲作为总依据，将《中国共产党地方委员会工作条例》中明确的党委领导的18条内容作为二级依据，再将综合性、涵盖性职权分解到单项法规文献文件。
在将职权划分为完全权力型、完全职责型、职责+权力型的基础上，成安的县委职权被定为50大项，其中全局工作类11项、经济发展类5项、社会事业类3项、社会稳定类5项、党建工作类15项、党风廉政建设和反腐败工作类9项、其他类两项。
升任为县委书记的张臣良职权被确定为27项，其他常委职权共158项，县纪委、县委部门职权共110项。
“这是全国第一张县委书记权力清单。”闫志军说。
与权力清单配套而生的，还有针对县委50项职权的73张行使职权流程图。
“这些流程图通过不同方式面向社会公开，县委大门两侧也都公示，一目了然。”来伟告诉《民主与法制时报》记者。
例如审定大额资金使用方案时，首先是资金使用单位提出资金使用申请方案，然后征求相关部门和社会各界意见。各方面意见汇总后，资金使用单位据此完善大额资金使用申请方案。之后，召开政府常务会议，对大额资金使用方案提出指导性意见；确定召开县委常委会；在常委会上讨论；如通过，形成决定，否则返回提交部门充实完善。
来伟告诉记者，近期的成安人民广场工程方案在流程图的基础上更加严谨，邀请了两个设计院，召集了两次社会各界人士参与讨论，在经过县委县政府的深入研究，完全通过后才确定最终方案。
而为了保证73张流程图的顺利实施，成安根据职权的重要程度、行使频率和问题发生的几率，对县委职权进行风险等级评估，确定了县委本级职权行使风险点35个，县委常委职权风险点137个，县纪委、县委部门职权行使风险点54个，制定防范措施406条。
“这些风险点有涉及反腐败问题的，有涉及干部任免的，也有工作落实难问题的。既为了便于社会监督，也为了警醒职权行使者在行使职权时应注意的问题。”来伟解释说，这些公诸于众的风险点再配合2009年4月实施的社会监督员制度，有效监督了县委职权公开以及运行情况。
据悉，权力清单公布后，成安县据此处理干部14人，涉及单位和部门8个，其中给予1名单位正职撤职处分。
不再独行
权力公开的成安县赢得了一个又一个光环，更赢得了社会各界的赞誉。
但2005年开始推行的通透式办公，响应者众多，推行者寥寥。
来自成安的数据显示，仅2005年，到成安县参观考察“通透式办公”的兄弟县市和单位就达36批，但大多数参观者表示，成安经验“难以效仿”。
而2003年即开始推行的干部任免制度改革，也是曲高和寡。虽然2001年起党内民主改革已在全国范围出现，但这种县委书记的“自我限权”依然被传统的政治体制所排斥。
于是，在赞誉之外，倡导权力公开的王晓桦也被一些人称为“傻子书记”。
对于成安的县委书记权力清单，中央党校教授王贵秀持保守态度，“如果不从上至下进行改革，那不可能有什么结果，只能是瞎折腾。”
实际上，率先迈出这一步的成安当时颇有“起舞弄清影”之感。
如果没有邯郸市、河北省以及中纪委、中组部随后的支持，成安的“权力公开”是否会持续至今？成安的官员无法给出答案。
而已经调任河北大名县担任县委书记的王晓桦显然也不能做出回答。
在调任之前，外界一致认为凭此政绩他将调至邯郸市，但显然，王晓桦在成安的一系列权力改革并未获得上级领导的一致认可。
但雷厉风行的王晓桦将在成安未完全实施的党政权力公开改革带到了大名县。不同的是，在对外界宣传上，他显得比较低调。“这是一个趋势，党政权力公开是中国特色政治体制民主进程的必然。”
而成安，也没有因为王晓桦的调离而“人走政息”，新任的成安县委书记张臣良担任县委权力公开透明运行工作组组长，依然在全国率先拿出了“县委书记权力清单”。
“看起来好像我们低调了，但这不叫低调。县委权力公开后，确定的职权基本不会变动，只需要我们去平稳地履行。”闫志军告诉《民主与法制时报》记者，2009年与江苏睢宁、成都武侯一起被确定为“县委权力公开透明运行”试点县后，三地经常交流经验，成安在党政权力公开的路上已不再是“孤军奋战”。
2010年，中纪委、中组部又陆续下达了开展党务公开的文件，湖南、江西、云南等地已经主动开始在省内设立县委权力公开透明工作试点。
河北馆陶县，以“重大事项165科学决策机制”为突破口，发展出有自己特色的县委权力公开；江西黎川县以深化惩防体系建设为主线，围绕“三重一大”领域，走出强化县委权力运行监督特点的县委权力公开；湖南衡东县在考察了三个全国试点县后也拟定了县委全力公开透明运行的程序规范……
“这是个大趋势。”中央党校党建教研部副主任张志明认为，要想和老百姓一起把党组织建设好，把政权建设好，把国家建设好，就一定要公开透明。尤其是事关人权财权事权的问题，事关老百姓切身利益的问题，都要公开，都要透明。“现在社会的一些矛盾，多是因为地方政府党务政务不公开，问题解决不好，造成问题积压，矛盾激化。”
遗憾的的是，备受多数学者赞赏的基层政治生态改革趋势，依旧停留在试点层面。而试行一年半的三个全国试点县，成效颇多，也尚未接到试点何时结束的消息。
有学者提出，试点不是一个短期行为，试点有可能需要一年、两年、三年甚至更长，而改革需要形成一种常态化的工作制度、机制和程序，只有这样才能被提炼为国家层面的制度。
王贵秀则建议上升到国家制度层面，设置专门的研究室进行研究，“地方、部门出台一些改革措施只是从部门的利益出发，措施的科学性很难保证。如果县委权力公开透明试点能够与人大改革、政府改革有机衔接，整体设计，配套改革，将会产生更好的效果。”
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