常德市纪委推行派驻模式改革,“让监督者和被监督者不在一个锅里吃饭”。漫画/王鲁英 |
纪检组长“被下岗”之后
常德试点纪检派驻模式改革,“编队作战”查办集体腐败
秋阳下的常德柳叶湖波澜不惊,附近一处原属收费站的旧楼内,却因数路人马今年春节后的进驻而涟漪丛生。
那里是常德市直单位大小官员皆知的地方,第一、第二、第三、第四纪工委、监察分局办公地。
作为常德市纪委、监察局重新整合全市39个市直单位纪检组织而设的新机构,“纪工委、监察分局”已扩展到第六分局,但柳叶湖附近的旧楼却难以承载更多的反腐官员进驻,只能另择场地办公。
此刻,那栋旧楼里泛出的涟漪,是常德市畜牧局局长刘经平被免职且遭立案查处。尽管此前一分局成立不到20天,即将市图书馆私设小金库的问题查实;尽管三分局四月间仅凭一封50余字的匿名举报信,即剑指安乡县水利局严重违纪违规。
但刘经平的倒下,还是震动了常德官场,余波所向,当地网民活跃的论坛亦不乏评点。常德纪委力推的派驻机构改革,成为舆论焦点。
本报记者胡远志 常德报道
1
单兵作战角色失灵
刘经平的问题,同样是“私设小金库”。常德市纪委透露的消息称,从2008年8月至案发,市畜牧局及其二级机构通过多种违规手段,无视禁令,利用小金库资金违规发放福利补贴。
“小金库”之所以成为纪检监察的重点之一,是因为背后隐藏着腐败的温床,或成为某些单位或领导的“聚宝盆”,或是官员搞关系搞腐败的经济来源。湖南省纪委研究室的一位官员说,小金库“化大公为小公,化小公为私分”,是公款截入暗中操作的“黑箱”,往往成为一些领导干部的“个人提款机”。
按说,单位私设小金库并不易,至少逃不过一个单位必设的“党组成员、纪检组长”的眼睛和耳朵,何以常德市畜牧局的问题却延续两年方才案发呢?
事实上,作为传统的派驻模式,“党组成员、纪检组长” 是目前绝大多数纪检监察机关采用的日常监督方式。但常德市纪委研究室主任杨名军和他的同事们却发现,他们派出的“反腐尖兵”,却陷入了“角色失灵”的尴尬。
“两年来,纪委从未收到有关市畜牧局问题的举报,设在市畜牧局的纪检组长,也因种种原因,没有向纪委报告相关问题。”常德市纪委知情人士说。
不仅如此,常德市国土局发生的一起违纪案件中,本该发挥监督作用的纪检组长,却成了案件的关联方;而市工商局发生的一起违纪案件,原纪检组长同样扮演了不光彩角色。
纪检组长何以“失灵”?杨名军尝试着从其立场求解:“毕竟是和派驻单位在一个锅里吃饭,工资、奖金由派驻单位发,接受双重领导,纪检组长个人,其实也有不得已的苦衷吧。”
而《人民日报》采访到的一位省外的纪检组长,对其身份尴尬直言不讳,“现行体制下,只有我一个人投反对票或弃权票,根本起不了作用。时间长了,一把手认为你老跟他过不去,就背着你私底下运作一些事,或者故意跟你过不去。”
派驻在反腐第一线的尖兵,就这样失去了战斗力,“看得见的管不着,管得着的看不见;顶得住的站不住,站得住的顶不住;干得好的上不去,上得去的干不好”,成为其间流传甚广的段子。
耐人寻味的是,后来涉腐而被判刑16年的常德原纪委书记彭晋镛,早在2002年即在《党政干部学刊》上呼吁《纪检监察机构体制改革势在必行》。彭晋镛说,“党组成员、纪检组长”既是班子成员又是纪检监察负责人。作为班子成员,按民主集中制原则参与决策,决定问题遵循的规则是少数服从多数,并且在决策后具有执行的义务。作为纪检监察机构的负责人,则要求对问题相对独立地依法依纪作出决定。
“被监督者和监督者两种互相矛盾的角色由同一主体充当,必然导致角色冲突。”彭晋镛断言。
2
收回五指打出拳头
“不让监督者和被监督者在一个锅里吃饭”。
后来继任常德纪委书记的刘剑英,尝试破解纪检组长失灵难题时的灵感,是从当地石门县纪委的“联络站试验”得到启发的。
石门县纪委从2007年4月开始,向21个乡镇分片派驻4个工作联络站,以实现纪检工作“区域联合、县乡联动”,解决乡镇纪委书记一年到头“开一次会(反腐倡廉大会),交一份工作总结”的无事可做问题。
结果当地的反腐形势陡转,两年时间里,4个联络站组织或参与查处乡镇党政班子成员案件8件;乡镇(区)纪委在联络站的领导下,立案187件,其中查处村支书、站所负责人案件59件,移送司法机关12件。
借鉴石门县的一些成熟做法,再参考其他各地的经验,常德市纪委对39个市直单位的纪检组织进行了重新整合,不再设立纪检组长,纪检工作改由市纪委监察局派出6个纪工委监察分局管理。每个纪工委监察分局平均有11名工作人员,每个纪工委监察分局重点联系6个单位,负责对这6个单位及其下属行政事业单位进行监督。
常德市纪委副书记、市监察局局长谭本仲对这种方式的比方是:“就是把过去伸出去的五指,变成现在握紧的拳头。”
“拳头缩回来了,就能更好地做到有的放矢,要么不出拳,一出就见效。”常德市纪委干部室主任李曜宏说。
改革之前的2009年,常德某市直单位,一个二级机构因为小金库问题被区检察院立案查处,按相关规定,相关负责人应该被追究纪律责任,但结果却是不了了之。改革之后的2010年,还是在这家市直单位,另外一个二级机构因小金库问题被群众举报,新成立的纪工委监察分局核实相关情况后,责成该单位先对责任人予以免职,随即,该单位主动向纪工委监察分局通报情况,并提出整改意见。
“不在一个锅里吃饭”、“拳头缩回来”之后,从目前实践情况看,解决了纪检组长们“看得见”但“管不着”“不好管”的问题,但是,将纪检组长抽调回来,离开了被监督部门,纪工委监察分局还能发现对方的问题吗?
根据常德市纪委改革方案,纪工委监察分局可以列席被监督单位班子会议、听取工作汇报、调阅文件资料、开展巡视检查、处理投诉举报等。被监督单位“三重一大”(重大问题决策,重要干部任免,重大项目投资决策、大额资金使用)决策时,纪工委监察分局必须参与。
王宏伟是常德市纪委监察局第三纪工委监察分局综合科长,同时还是市经信委的纪检联络员,每个月都要去市经信委调研走访。有一次,他发现经信委在进行一个重大事项决策,但是,出席党组会议的领导成员明显不够。他将这个问题提了出来,当天就得到了经信委的正式反馈。
“这在以前是很难想象的事。”王宏伟说。而据他的同事们统计,常德市纪工委监察分局2月份组建以来,共受理信访57件次,查处违纪案件12起。
3
异体监督集体腐败
尽管在湖南,常德市纪委的派驻模式改革尚是第一个吃螃蟹者,但放眼国内,统一管理纪检派驻机构的改革已在不少地方铺开。
目前,深圳、成都、呼和浩特、赤壁、随州乃至河北、江西、海南等地先后进行了类似的尝试。多数地区成立了“大纪检组”或纪工委,模式主要分为两类,在市县机关主要是分职能派驻即归口设置,在乡镇街道主要是分片派驻即分块设置。
在中国纪检监察学院副院长李永忠看来,目前纪检监察机关力推的派驻和巡视工作,其核心都是变“同体监督”为“异体监督”,从而加强党内监督的效果。
“有效的监督,其前提必须是不同的体。”李永忠说,“对派驻机构实行统一管理,不是不相信同级党组。而是遵循监督原理、监督规律的必然之选。因为再好的刀,也砍不着自己的刀把;再好的外科医生,也难以给自己动大手术。”
而对于刘剑英来说,这位从“师夷长技以制夷”的魏源故乡调任过来的官员,深层次思考的则是当前反腐一线不断涌现的“集体腐败”问题。
他在中央党校《中国党政干部论坛》上发表《应将集体腐败纳入反腐败重点》的文章,引用亚里士多德《政治学》的观点,认为“集体腐败”意味着“具体措施的腐坏、变质”。
刘剑英认为,当前腐败由个体行为向单位行为蔓延和扩散,是一种具有泛社会化趋势的腐败现象。如果仍沿袭过去的反腐思路,已难以适应新形势的需要。反腐败必须放大视角,放宽视野,不能光集中于个体层面,还应更多地从集体层面、从组织制度的层面寻求解决之道。
“换句话说,要打破对集体腐败的视觉障碍,改变过往对个体腐败认真、对集体腐败宽容的潜规则,把反集体腐败纳入反腐败的重点。”
尽管刘剑英并不完全认同常德的纪检派驻模式改革是向“集体腐败”宣战,但常德市纪委2008年底下发的“关于惩防集体腐败”的纲领性意见,却是全国纪检系统第一个针对遏制集体腐败的地方《意见》。
而常德的纪检监察亦因此激活了创新因子。除了石门县、澧县纪检监察派驻机构统一管理体制改革,安乡县纪委有效监督同级党委试点,石门县公共资源交易中心建设,桃源县县直单位财务自审制、惠农补贴资金“三卡合一”制,临澧县涉法涉纪案件“双向”移送制,津市市公务用车“实名制”……都似不断延伸的柳叶湖的涟漪,一波紧接一波,荡涤湖面的枯枝残叶。