湖南常德试点纪检派驻改革 编队作战查集体腐败

常德市纪委推行派驻模式改革，“让监督者和被监督者不在一个锅里吃饭”。漫画/王鲁英

　　纪检组长“被下岗”之后

　　常德试点纪检派驻模式改革，“编队作战”查办集体腐败

　　秋阳下的常德柳叶湖波澜不惊，附近一处原属收费站的旧楼内，却因数路人马今年春节后的进驻而涟漪丛生。

　　那里是常德市直单位大小官员皆知的地方，第一、第二、第三、第四纪工委、监察分局办公地。

　　作为常德市纪委、监察局重新整合全市39个市直单位纪检组织而设的新机构，“纪工委、监察分局”已扩展到第六分局，但柳叶湖附近的旧楼却难以承载更多的反腐官员进驻，只能另择场地办公。

　　此刻，那栋旧楼里泛出的涟漪，是常德市畜牧局局长刘经平被免职且遭立案查处。尽管此前一分局成立不到20天，即将市图书馆私设小金库的问题查实；尽管三分局四月间仅凭一封50余字的匿名举报信，即剑指安乡县水利局严重违纪违规。

　　但刘经平的倒下，还是震动了常德官场，余波所向，当地网民活跃的论坛亦不乏评点。常德纪委力推的派驻机构改革，成为舆论焦点。

　　本报记者胡远志 常德报道

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　　单兵作战角色失灵

　　刘经平的问题，同样是“私设小金库”。常德市纪委透露的消息称，从2008年8月至案发，市畜牧局及其二级机构通过多种违规手段，无视禁令，利用小金库资金违规发放福利补贴。

　　“小金库”之所以成为纪检监察的重点之一，是因为背后隐藏着腐败的温床，或成为某些单位或领导的“聚宝盆”，或是官员搞关系搞腐败的经济来源。湖南省纪委研究室的一位官员说，小金库“化大公为小公，化小公为私分”，是公款截入暗中操作的“黑箱”，往往成为一些领导干部的“个人提款机”。

　　按说，单位私设小金库并不易，至少逃不过一个单位必设的“党组成员、纪检组长”的眼睛和耳朵，何以常德市畜牧局的问题却延续两年方才案发呢？

　　事实上，作为传统的派驻模式，“党组成员、纪检组长” 是目前绝大多数纪检监察机关采用的日常监督方式。但常德市纪委研究室主任杨名军和他的同事们却发现，他们派出的“反腐尖兵”，却陷入了“角色失灵”的尴尬。

　　“两年来，纪委从未收到有关市畜牧局问题的举报，设在市畜牧局的纪检组长，也因种种原因，没有向纪委报告相关问题。”常德市纪委知情人士说。

　　不仅如此，常德市国土局发生的一起违纪案件中，本该发挥监督作用的纪检组长，却成了案件的关联方；而市工商局发生的一起违纪案件，原纪检组长同样扮演了不光彩角色。

　　纪检组长何以“失灵”？杨名军尝试着从其立场求解：“毕竟是和派驻单位在一个锅里吃饭，工资、奖金由派驻单位发，接受双重领导，纪检组长个人，其实也有不得已的苦衷吧。”

　　而《人民日报》采访到的一位省外的纪检组长，对其身份尴尬直言不讳，“现行体制下，只有我一个人投反对票或弃权票，根本起不了作用。时间长了，一把手认为你老跟他过不去，就背着你私底下运作一些事，或者故意跟你过不去。”

　　派驻在反腐第一线的尖兵，就这样失去了战斗力，“看得见的管不着，管得着的看不见；顶得住的站不住，站得住的顶不住；干得好的上不去，上得去的干不好”，成为其间流传甚广的段子。

　　耐人寻味的是，后来涉腐而被判刑16年的常德原纪委书记彭晋镛，早在2002年即在《党政干部学刊》上呼吁《纪检监察机构体制改革势在必行》。彭晋镛说，“党组成员、纪检组长”既是班子成员又是纪检监察负责人。作为班子成员，按民主集中制原则参与决策，决定问题遵循的规则是少数服从多数，并且在决策后具有执行的义务。作为纪检监察机构的负责人，则要求对问题相对独立地依法依纪作出决定。

　　“被监督者和监督者两种互相矛盾的角色由同一主体充当，必然导致角色冲突。”彭晋镛断言。

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　　收回五指打出拳头

　　“不让监督者和被监督者在一个锅里吃饭”。

　　后来继任常德纪委书记的刘剑英，尝试破解纪检组长失灵难题时的灵感，是从当地石门县纪委的“联络站试验”得到启发的。

　　石门县纪委从2007年4月开始，向21个乡镇分片派驻4个工作联络站，以实现纪检工作“区域联合、县乡联动”，解决乡镇纪委书记一年到头“开一次会（反腐倡廉大会），交一份工作总结”的无事可做问题。

　　结果当地的反腐形势陡转，两年时间里，4个联络站组织或参与查处乡镇党政班子成员案件8件；乡镇（区）纪委在联络站的领导下，立案187件，其中查处村支书、站所负责人案件59件，移送司法机关12件。

　　借鉴石门县的一些成熟做法，再参考其他各地的经验，常德市纪委对39个市直单位的纪检组织进行了重新整合，不再设立纪检组长，纪检工作改由市纪委监察局派出6个纪工委监察分局管理。每个纪工委监察分局平均有11名工作人员，每个纪工委监察分局重点联系6个单位，负责对这6个单位及其下属行政事业单位进行监督。

　　常德市纪委副书记、市监察局局长谭本仲对这种方式的比方是：“就是把过去伸出去的五指，变成现在握紧的拳头。”

　　“拳头缩回来了，就能更好地做到有的放矢，要么不出拳，一出就见效。”常德市纪委干部室主任李曜宏说。

　　改革之前的2009年，常德某市直单位，一个二级机构因为小金库问题被区检察院立案查处，按相关规定，相关负责人应该被追究纪律责任，但结果却是不了了之。改革之后的2010年，还是在这家市直单位，另外一个二级机构因小金库问题被群众举报，新成立的纪工委监察分局核实相关情况后，责成该单位先对责任人予以免职，随即，该单位主动向纪工委监察分局通报情况，并提出整改意见。

　　“不在一个锅里吃饭”、“拳头缩回来”之后，从目前实践情况看，解决了纪检组长们“看得见”但“管不着”“不好管”的问题，但是，将纪检组长抽调回来，离开了被监督部门，纪工委监察分局还能发现对方的问题吗？

　　根据常德市纪委改革方案，纪工委监察分局可以列席被监督单位班子会议、听取工作汇报、调阅文件资料、开展巡视检查、处理投诉举报等。被监督单位“三重一大”（重大问题决策，重要干部任免，重大项目投资决策、大额资金使用）决策时，纪工委监察分局必须参与。

　　王宏伟是常德市纪委监察局第三纪工委监察分局综合科长，同时还是市经信委的纪检联络员，每个月都要去市经信委调研走访。有一次，他发现经信委在进行一个重大事项决策，但是，出席党组会议的领导成员明显不够。他将这个问题提了出来，当天就得到了经信委的正式反馈。

　　“这在以前是很难想象的事。”王宏伟说。而据他的同事们统计，常德市纪工委监察分局2月份组建以来，共受理信访57件次，查处违纪案件12起。

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　　异体监督集体腐败

　　尽管在湖南，常德市纪委的派驻模式改革尚是第一个吃螃蟹者，但放眼国内，统一管理纪检派驻机构的改革已在不少地方铺开。

　　目前，深圳、成都、呼和浩特、赤壁、随州乃至河北、江西、海南等地先后进行了类似的尝试。多数地区成立了“大纪检组”或纪工委，模式主要分为两类，在市县机关主要是分职能派驻即归口设置，在乡镇街道主要是分片派驻即分块设置。

　　在中国纪检监察学院副院长李永忠看来，目前纪检监察机关力推的派驻和巡视工作，其核心都是变“同体监督”为“异体监督”，从而加强党内监督的效果。

　　“有效的监督，其前提必须是不同的体。”李永忠说，“对派驻机构实行统一管理，不是不相信同级党组。而是遵循监督原理、监督规律的必然之选。因为再好的刀，也砍不着自己的刀把；再好的外科医生，也难以给自己动大手术。”

　　而对于刘剑英来说，这位从“师夷长技以制夷”的魏源故乡调任过来的官员，深层次思考的则是当前反腐一线不断涌现的“集体腐败”问题。

　　他在中央党校《中国党政干部论坛》上发表《应将集体腐败纳入反腐败重点》的文章，引用亚里士多德《政治学》的观点，认为“集体腐败”意味着“具体措施的腐坏、变质”。

　　刘剑英认为，当前腐败由个体行为向单位行为蔓延和扩散，是一种具有泛社会化趋势的腐败现象。如果仍沿袭过去的反腐思路，已难以适应新形势的需要。反腐败必须放大视角，放宽视野，不能光集中于个体层面，还应更多地从集体层面、从组织制度的层面寻求解决之道。

　　“换句话说，要打破对集体腐败的视觉障碍，改变过往对个体腐败认真、对集体腐败宽容的潜规则，把反集体腐败纳入反腐败的重点。”

　　尽管刘剑英并不完全认同常德的纪检派驻模式改革是向“集体腐败”宣战，但常德市纪委2008年底下发的“关于惩防集体腐败”的纲领性意见，却是全国纪检系统第一个针对遏制集体腐败的地方《意见》。

　　而常德的纪检监察亦因此激活了创新因子。除了石门县、澧县纪检监察派驻机构统一管理体制改革，安乡县纪委有效监督同级党委试点，石门县公共资源交易中心建设，桃源县县直单位财务自审制、惠农补贴资金“三卡合一”制，临澧县涉法涉纪案件“双向”移送制，津市市公务用车“实名制”……都似不断延伸的柳叶湖的涟漪，一波紧接一波，荡涤湖面的枯枝残叶。