李勇：我国地方政府融资平台的规范与思考

　　我国地方政府融资平台近年来受到了社会的广泛关注。融资平台在统筹地方政府资源、促进当地经济较快发展过程中发挥了作用，但也暴露出一些运作不规范、债务规模和潜在偿债压力过大等问题。因此，在当前经济形势下，要在合理控制风险和持续促进经济发展之间寻找平衡点，采取科学合理的方法，按照辩证认识、规范引导的原则处理地方政府融资平台问题，促进地方经济社会可持续发展。

　　一、地方政府融资平台的发展和现状

　　（一）地方政府融资平台已有较长历史

　　地方政府融资平台是由地方政府出资设立，并授权其向市场融资，从事公共基础设施的投融资、建设开发和经营管理等活动，借助政府信用并以经营收入、公共收费和财政收入等为还款来源和保障的企（事）业法人机构。其主要特点：一是发起设立的主体是地方政府或国有资产管理部门，由地方政府直接主导或间接控制；二是依托地方政府信用运作，靠地方政府注入财政资金或土地等形成自有资本金，需要地方财政直接或间接承担偿债责任；三是运营资金来源以信贷融资为主，以发行债券、票据等融资为辅，负债率通常较高；四是将所筹资金投向城市基础设施建设等项目，或转由具有公益性质的公司统筹运作，服务地方经济社会发展。

　　我国地方政府融资平台的组织形式和融资模式大致经历了三个阶段：

　　1.地方政府融资平台源于上世纪80年代末。当时，城市的现代化发展刚起步，为了缓解市政建设所需资金规模较大，而政府财力相对不足的矛盾，部分地区的地方政府先后开办了一些“市政公司”、“城投公司”或“交通公司”等经济实体。

　　上海久事公司就是一个比较典型的例子。1986年，国务院国发94号文件批准上海采取“自借自还”方式扩大利用外资。第一批利用外资规模达32亿美元，其中14亿美元用于城市基础设施建设。为了方便市场化运作，提高资金使用效率， 1987年，上海市设立了专门负责投融资的“久事公司”，其名字谐音即94号文。20多年来，久事公司通过多种渠道筹措国内外资金800多亿元，先后投资建设了上海南浦大桥、污水治理等一批重大项目。如今，上海久事公司已发展成为具有综合竞争实力的国有投资经营控股公司。

　　2.亚洲金融危机之后地方政府融资平台逐渐推广开来。1998年亚洲金融危机之后，为了拉动地方经济增长，地方政府以交通公司、城投公司、国资经营公司、开发投资公司为平台，借助地方政府信用，间接向银行贷款进行基础设施建设。典型做法就是利用“银政合作”框架下的“打捆贷款”，将分散的建设项目，由单一借款人统一整合，统一履行借款和还款的责任。以安徽芜湖为例，1998年8月，安徽省芜湖市率先与国家开发银行签订第一份金融合作协议，对芜湖城市基础设施项目提供贷款10.8亿元。在偿债措施上，一方面通过财政预算内资金、财政专项、政府性基金等收入来筹措资金；另一方面，通过盘活政府存量资产、存量土地，将资产增值收入集中作为偿债资金，确保向银行还本付息。

　　国家开发银行原是政策性银行，从事“基础设施、基础产业和支柱产业”方面的信贷业务。在既要做大信贷规模，又要保证信贷质量的条件下，国家开发银行与地方政府一起整合利用政府信用、统筹政府资源，采取了“银政合作”、“打捆贷款”的做法，引起其他大中型商业银行的仿效。2003年至2006年，地方政府一方面和各大商业银行签订“银行和政府合作框架协议”；另一方面纷纷筹建地方政府融资平台，将地方市政、交通、环保等建设项目“打捆”纳入“银政合作”框架内，具体承接银行贷款，地方财政部门同时承诺在融资平台无力偿还债务的情况下由其统筹安排。

　　3.在应对本轮国际金融危机中地方政府融资平台快速扩张。2009年3月，为应对国际金融危机的冲击，有关部门联合发文，支持有条件的地方政府组建投融资平台，拓宽配套资金融资渠道。地方政府进一步集中资源，继续强化国资公司、城投公司、开发投资公司等融资平台的功能，做大其资本金规模，将部分财政资金、划拨土地、国有股权乃至学校、公用地块等都纳入融资平台的资本金之中。

　　（二）近两年地方政府融资平台数量和融资迅速增长

　　1.地方政府融资平台数量急剧增加。据银监会统计，截至2009年底，地方政府建立了大约8000多家各种形式的融资平台，仅2009年就新增2000多家。从行政级次来看，初期都是省级政府设立平台公司，2008年以后平台公司级次明显下移。目前，省、市、县融资平台占比数量大约为2%、40%、58%。

　　2.地方政府融资平台公司举债规模迅速膨胀。地方政府融资平台的融资方式包括银行贷款、企业债券、中期票据和政府特定项目信托理财产品等，其中银行贷款是平台公司最主要的融资方式，占筹资总额的80%左右。2009年末，融资平台的贷款余额约为7.38万亿元，占全部人民币贷款余额的18.5%。

　　3.地方政府融资平台的形式呈现多样化。从经营功能来看，地方政府融资平台可分为四类：一是“壳”公司融资平台，只负责融资，不参与项目建设和经营。二是“公益性”融资平台，负责无收益来源的公益性项目投融资运营。三是“经营性”融资平台，负责具有收益来源的经营性项目投融资运营。四是“综合类”融资平台，同时从事公益性、经营性项目投融资运营。

　　二、辩证看待地方政府融资平台的发展

　　地方政府融资平台的产生具有深刻的经济背景，对经济社会发展具有积极的作用，但如果不进行规范管理，也会蕴含风险和隐患，因此，要以辩证的眼光看待地方政府融资平台的发展问题。

　　（一）融资平台是地方政府探索投融资体制改革的产物

　　过去相当长的一段时期内，地方政府依靠各部门兴办经济投资实体筹措资金，不仅筹资来源不规范、筹资规模无限制，而且资金投向不集中、不合理的现象也非常突出。地方政府融资平台与原来的模式相比，具有以下特点：一是基本实现了以独立法人形式进行市场化融资，承担投融资责任和还款责任；二是融资平台虽然借助财政的信用，但仍然具有较强的法律意识和还款意识，积极通过项目的市场化运作获得收益；三是融资平台的资金投向更加集中，在一定程度上起到了促进政府转变职能的作用，提高了政府投资的效率，也兼顾了社会效果，在整合公共资源和协调政府建设职能方面发挥了较好的作用；四是融资渠道以信贷为主，同时开拓了债券、股权、信托等新的资金渠道，促进了金融市场的发展。

　　（二）融资平台不规范的做法蕴含着风险

　　1.地方政府融资平台功能定位不清晰、运作不规范。我国目前并无针对地方政府融资平台的法律规范，在借助融资平台进行投融资时存在诸多问题，监督约束机制亦不建全，存在潜在的操作风险。一是定位不清晰，职责边界不明。地方政府融资平台的基本定位应是提供“准公共产品”，项目有稳定的收益流，但收益率不高，民间资金没有实力或不愿介入。现在的融资平台既可以提供“公共产品”，也可以提供“私人产品”，定位不清晰。有些融资平台是“一套人马、两块牌子”，缺乏明确的职能界定，资金“借用还”主体不清。二是资本金出资不实。一些地方政府单纯重视地方融资平台的融资功能，忽略了融资平台还承担经营管理的责任，以能拿到银行贷款为主要目的。在设立融资平台时出现虚假出资、“借东墙补西墙”等问题。三是缺少偿付能力的指标约束。我国对地方政府以及融资平台都没有偿债能力的指标限制。有些融资平台几乎不考虑自身负债能力和本级政府负债能力，大规模举借债务，债务风险难以得到有效控制。

　　2.地方政府平台融资规模过大对财政运行造成一定压力。从宏观层面看，融资平台的债务已对地方财政形成较大的财务压力。截至2009年末，地方融资平台贷款余额约7.38万亿元，假设其中一半为政府性债务，也高达3.69万亿元，是2009年地方财政本级收入的1.14倍。从微观层面看，个别地区的融资平台债务问题相当严峻。2008年某市可支配财政收入为19.98亿元，但2009年该市确定了110个重点项目，计划总投资高达466亿元。部分地方政府融资平台的政府性债务已超出两届以上政府的财政负担能力。

　　3.金融机构面临潜在的信用风险。一是地方政府担保不具有法律效力。地方政府融资平台最突出的“软肋”，是其投融资实力和还款能力是以政府的信用为依托，没有独立依靠自身的机构信用。融资平台向银行的借款中，有相当一部分是由政府财政显性或隐性担保为条件的。在《担保法》明确规定国家机关不能作为保证人的情况下，仍有不少地方政府通过出具承诺函、安慰函的形式间接为融资平台债务提供担保；甚至在银行的要求下，通过人大会议将还款计划直接纳入财政预算。对此，中央政府已多次明确禁止地方政府直接或间接以任何形式提供担保。二是融资平台信用存在风险。银行等金融机构为竞争相对有限的项目资源，向融资平台大规模发放项目贷款，一旦融资平台的到期债务不能清偿，地方财政也无力承担还款责任，融资平台的信用风险就会暴露。三是信贷资金流向控制较难。由于一些融资平台采取“打捆贷款”的形式，将贷款资金转借给项目公司使用，银行难以监控信贷资金流向，一些融资平台变更贷款用途或者贷而不用，也容易产生信贷风险。如果融资平台大量拖欠贷款或者倒闭，对我国经济金融产生的潜在影响不容忽视。

　　4.融资平台不规范运作不利于优化经济发展结构。地方政府融资规模的过快增长，将推动政府主导性的投资进一步加快。一方面，对民间投资会产生一定的“挤出效应”，使我国经济增长始终陷在“投资拉动”的不良循环中，加剧经济周期波动；另一方面，政府主导性投资的大规模上马，管理半径过大而管理能力不足，会在一定程度上降低投资效率。这些问题将进一步加剧经济发展中存在的结构性矛盾，不利于优化投资和消费对经济增长贡献的比例关系。此外，从财政支出结构看，如果地方政府在建设项目领域投入过多，后期产生的还款压力将挤压财政支出，导致地方政府难以提供其他公共产品，影响地方财政和中央财政的均等化公共服务能力。

　　（三）融资平台贷款风险总体上可控

　　1.我国政府的整体债务水平尚在安全范围以内。一是我国的赤字率控制在安全线以内。根据2010年经济发展预期目标和继续实施积极财政政策的要求，2010年预算全国财政收支差额1.05万亿元，预计占GDP的 2.8%，与上年基本持平，没有超过3%的国际警戒线。相比之下，国际金融危机爆发以来，有50多个国家采取了扩张性财政政策，导致巨额赤字超出警戒线，财政缺乏可持续性。二是我国政府债务规模控制在安全范围以内。2010年，我国中央国债余额限额调增至7.12万亿元，国债余额占GDP的比重约20%，即使加上中央和地方政府的各类隐性债务、或有债务（包括地方政府融资平台形成的或有债务），其占GDP的比重大致为40-50%，没有超过60%的国际警戒线，总体上是安全的。国际上对我国的主权信用仍保持较高的信心，目前标准普尔对我国的评级为A+。相比之下，主要发达国家政府债台高筑，存在主权信用风险。

　　2.地方政府融资平台虽然蕴含诸多风险，但总体上处于可控状态。一是从贷款增速来看，2010年上半年，金融机构对融资平台的新增贷款仅有60多亿元，占全部新增贷款4.63万亿元的0.14%，比2009年下降了约30多个百分点，不仅贷款增幅明显小于全部贷款增幅，而且融资平台贷款余额占全部贷款余额的比重为17%左右，下降了约2个百分点，特别是国有大型银行整改后的平台贷款余额大幅下降。二是从风险程度看，根据有关部门的调查，多数贷款能够产生稳定、充足的现金流，可以满足还本付息的需要。部分项目贷款虽然还款资金来源不足，但通过增加抵押品、追加担保等措施，能够化解一些问题贷款。三是从银行的风险准备看，我国银行业拨备充足，大部分银行拨备覆盖率都在150%以上，有的甚至达到190%。即使部分融资平台贷款出现问题，也不会引发银行业或国家经济的整体风险。四是从地方国有资产看，不少地区的地方政府经过多年的积累，拥有数额较大的国有资产，也可以统筹土地等资源，缓解偿债压力，抵御偿债风险。

　　3.国务院采取积极措施稳妥处理地方政府融资平台问题。2009年10月，温家宝总理主持召开国务院常务会议时，就曾指出要规范地方政府及其平台公司的举债和担保承诺行为。此后，财政部专门印发通知，严禁违规为平台公司向社会公众集资等直接或变相提供财政担保。2010年6月，国务院印发通知，要求各地政府加强对地方政府融资平台的管理，明确提出了控制风险、规范运作的要求；要求银行业金融机构对存量债务“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”；对增量债务，严格依照有关法律法规办理。

　　根据国务院文件精神，财政部等四部委联合印发通知要求进一步加强对地方政府融资平台的管理，各地财政部门要于2010年10月31日前将地方政府融资平台公司债务清理核实情况向财政部报告。

　　4.地方政府融资平台公司债务清理工作成效初步显现。银监会等中央部门以及银行业金融机构均已开展了对地方政府融资平台公司的检查工作，地方政府也积极采取行动，对当地融资平台设立、运作和债务情况正在进行调查统计和清理核实。一是剖析了融资平台贷款整体风险。部分平台公司由于借款主体、财政担保等不合规，项目收益不稳定等原因，存在一定的贷款风险，但整体上风险可控，不会形成系统性风险。二是促进了融资平台规范经营管理。平台公司对公益性和经营性项目进行分类管理，基本停止了申请财政承诺或担保向银行贷款的做法。三是促进了银行加强项目贷款管理。银行对项目贷款进行分类处置，对闲置不用、挪用的贷款采取清收和退出等强制性措施，减轻了风险隐患。

　　三、关于地方政府融资平台的几点思考

　　地方政府融资平台是特定阶段经济社会快速发展的产物，折射出投融资体制改革过程中出现的问题。因此，应当将规范地方政府融资平台运作放在国际国内经济发展的大背景下，统筹结合转变经济发展方式、转变政府职能、地方政府负债能力等问题进行思考，既要规范地方政府融资平台的运作，又要防范和控制潜在的风险，使其更加稳健地服务于我国经济社会的可持续发展。

　　（一）要把规范地方政府融资平台放在国际国内经济发展的大背景下思考

　　1.从国际上看，经济复苏的基础仍然比较脆弱。2010年以来，世界经济呈现“缓慢复苏”的态势，但经济复苏的基础比较脆弱，国际金融环境依然复杂严峻，面临的不确定、不稳定因素较多。一是美国受消费增长动力不足等负面因素影响，经济复苏放缓。二是欧元区呈现典型的“不均衡”经济复苏，成员国经济状况差异明显。三是日本经济出现好转迹象，但仍然受通货紧缩困扰。四是印度、巴西、俄罗斯等新兴经济体经济复苏普遍较快，但通货膨胀压力较大。各国复苏的速度和动力存在明显差异，形成了“发达国家滞、发展中国家胀”的特点。

　　2.从国内看，我国经济增长面临一些不确定因素

　　2010年上半年，我国经济回升趋势进一步巩固，三大需求增速趋稳，拉动经济的协调性增强。一是投资需求增速逐渐向正常速度回归。二是消费需求保持较快增长，对拉动经济增长发挥了积极作用。三是出口需求呈现恢复性增长态势。我国正面临“增速可能进一步放缓、价格继续小幅上涨”的风险。

　　在消费增长缓慢、民间投资尚未跟上的情况下，地方政府融资平台作为政府投资的主要渠道之一，在规范运作、控制风险的基础上，依然可以在促进经济增长方面发挥重要的作用。

　　（二）要把规范地方政府融资平台与转变经济发展方式统筹起来思考

　　当前，加快经济发展方式转变是各项工作的重中之重。加快转变经济发展方式，就是强调要促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变；由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变；由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。

　　地方政府融资平台的规范要和当前加快经济发展方式转变结合起来。对于地方政府来说，当前经济发展的势头较好，仍然可以保持一定的增长速度，但对经济发展质量的要求还要提高。地方政府要利用规范融资平台的契机，主动推进经济结构调整，协调相关行业发展，重点对环保型、科技型、循环型产业予以投融资倾斜，而不是单纯追求经济规模的增大，要从根本上杜绝上项目、铺摊子，追求GDP增长，改变过度负债的模式，实现地方经济的可持续发展。

　　（三）要把规范地方政府融资平台与加快转变政府职能结合起来思考

　　政府与市场的关系，在经济发展的不同阶段，有着不同的定位。我国作为发展中国家，市场经济发展还不成熟，相关体制、机制、制度还不完善，正处于转型的关键时期，政府还需要在一定程度上参与市场经济活动。为了合理发挥政府的作用，就要科学界定政府和市场之间的界线，政府和市场分别应该提供什么产品、能够提供什么产品，各地经济发展的阶段不一致，政府参与市场的广度和深度也要因地制宜。

　　一是对于政府应该提供的“公共产品”，比如公共安全、卫生、教育等，应该通过公共财政预算资金来安排。政府投资主要集中于非竞争性的公益类和基础项目，退出一般竞争性投资领域，将主要精力集中在培育、引导和监管市场等方面。二是对于市场可以提供的“私人产品”，应由市场主体自主投资决策，以利润最大化为目标，以商业化原则利用市场资源来提供。要尽量减少政府干预，逐步推进政企分开、政资分开、政事分开的政府职能转变。三是对于一些有收费机制但回报率不高的“准公共产品”，以及回报周期较长的城市基础设施项目，政府在投资的同时，应通过恰当的渠道鼓励社会资金规范、有序的投入。融资平台作为地方政府间接参与市场活动的一种渠道，可以在这一领域发挥扶持性、引导性的积极作用，借鉴PPP的模式，广泛吸引民间资本参与。

　　（四）要把规范地方政府融资平台放在研究地方政府债务负担能力的问题中思考

　　借鉴发达国家的成功经验，衡量地方政府的风险承受能力，在各个环节设置硬性指标限制，创立风险指标评级体系，在地方财政与融资平台之间设立“防火墙”，有力控制地方政府债务规模，强化融资平台与银行系统的风险约束意识，有效避免政府过度融资。一是要建立一套行之有效的债务负担管理机制。设置一系列指标衡量其负债能力，包括地方政府负债率、债务率、债务依存度、债务增长率等一系列监控指标，制订相应法律法规。有条件的地方还应设置准备金制度，衡量偿债准备金率。二是提高地方债务的透明度。强化本级人大监督和群众的社会监督，建立完备、透明的地方政府债务信息披露制度，定期披露显性债务、隐性债务、或有债务等情况。三是严格约束融资平台债务。地方政府融资平台应以自己所拥有的国有资产为限，建立与地方财政之间的“防火墙”，依靠自身的机构信用开展业务，作为一个市场主体规范运作，严格执行资产负债率等限制指标。同时，有条件的融资平台应当适时披露资本金状况、负债规模、承担建设项目情况、项目贷款情况、项目担保情况以及贷款资金使用情况等。

　　规范地方政府融资平台的运作是一项系统性工程，需要中央部门、地方政府、银行、融资平台等各方面的积极协作和共同努力，需要把握和处理好四个方面的关系。一是政府与市场的关系。现代经济发展应以市场为主，政府不能过多的干预市场，更不能直接参与市场竞争，要学会利用经济、法律等手段适度调控和引导市场、合理合规地参与市场经济活动。二是财政与金融的关系。财政从金融发展中获益，也要承担系统性金融风险的化解成本。地方融资平台的偿债风险首先是地方财政的风险。如果融资平台将信贷风险转嫁给银行，就可能引发系统性金融风险，最终还是财政来承担化解风险的责任。三是规模和质量的关系。融资规模固然重要，融资质量更关键。地方融资平台发展不应只强调规模的扩大，多上项目、多筹资金，更应注重项目质量，促使资金投向对地方经济社会发展具有重要意义的项目。四是短期与长期的关系。要处理好现任政府和继任政府的关系。地方政府通过规范一定规模的融资有利于促进经济的发展，但是过度举债和低效率的投资则可能造成“寅吃卯粮”的问题。因此，要坚持科学发展观，处理好短期利益和长期持续发展利益的关系。

　　(作者系财政部副部长)