徐绍史：加强国土节约管理促经济发展方式转变

　　党的十七届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称《建议》）首次明确提出，“落实节约优先战略，全面实行资源利用总量控制、供需双向调节、差别化管理”。这是党中央在深刻认识国内外形势变化特点，正确研判“十二五”时期面临的严峻资源形势的基础上，按照深入贯彻落实科学发展观、加快转变经济发展方式的新要求，对资源管理工作提出的指导方针和战略举措。

　　一、落实节约优先战略是缓解资源约束促进科学发展的必然选择

　　落实节约优先战略，是对我国基本国情和“十二五”任务要求的准确把握，是缓解经济发展资源约束、保障经济社会又好又快发展的必然选择。

　　（一）我国基本国情、发展阶段和资源禀赋，决定了资源约束将长期存在。我国作为世界上人口最多、正处于并将长期处于社会主义初级阶段的发展中国家，正在加快推进的工业化城镇化产生了其他任何国家都无法比拟的巨大资源需求，必须将合理开发、并节约利用资源放到国家发展全局的重要战略地位。我国地域辽阔，资源总量大、种类全，但人均少，质量总体不高。人均耕地、林地、草地面积和淡水资源分别仅相当于世界平均水平的43%、14%、33%和25%，主要矿产资源人均占有量占世界平均水平的比例分别是煤67%、石油6%、铁矿石50%、铜25%。矿产资源品位低、贫矿多，难选冶矿多；土地资源中难利用地多、宜农地少，宜居面积仅占国土面积20%；水土资源空间匹配性差，资源富集区多与生态脆弱区重叠。这些都决定了必须将合理开发、节约利用资源放到国家发展全局的重要战略地位。

　　（二）经济长期平稳较快发展，导致资源刚性需求持续增长、供需矛盾不断加剧。“十二五”时期，立足扩大内需、保持经济平稳较快发展，仍然是我国经济社会发展的重大任务，资源需求必将呈现更加强劲的增长态势。近10年间，我国矿产资源供应增速比前10年平均值提高0.5—1倍，也高出同期世界平均增速的0.5—1倍。即便如此，也未满足快速的需求增长，矿产资源对外依存度不断提高，石油、铁矿石等大宗矿产均已超过50%的警戒线。如果沿袭现行资源利用方式，今后较长一段时间内，我国主要矿产资源供需矛盾将更加突出，资源短缺将从部分矿种向全面短缺演变。我国人多地少，建设用地供需矛盾突出。随着工业化城镇化加快推进、巩固应对国际金融危机成果一系列政策措施的落实，以及一系列区域规划和政策的实施等，建设用地供求矛盾将进一步加大。

　　（三）加快经济发展方式转变，对资源节约利用提出了更高要求。《建议》提出以加快转变经济发展方式为主线，对国土资源管理工作既是重要机遇，又是重大挑战。国土资源是经济社会发展的重要物质基础，经济发展方式与资源利用方式关系密切。经济发展方式在相当程度上决定了资源利用方式，粗放的发展方式往往导致资源大量消耗和粗放利用；资源利用方式反过来也深刻影响着经济发展方式，粗放外延的资源利用方式会进一步固化和加剧落后的经济发展方式。因此，加快经济发展方式转变的战略任务迫切要求加快资源利用方式转变。目前，我国单位 GDP的资源能源消耗远高于发达国家，甚至高于印度等发展中国家。矿产资源总回收率和共伴生矿产资源综合利用率分别在30%和35%左右，比发达国家低约20个百分点；单位GDP能耗是发达国家的3—4倍。我国人均城市建设用地已达133平方米，高于世界平均水平，也大大高于其他东亚国家和地区的水平。人均农村居民点用地达到214平方米，远超150平方米的国标上限。

　　（四）世界政治经济格局深刻变化和全球资源竞争日趋激烈，导致利用国外资源的风险和难度加大。经济全球化深入发展，利用国外资源面临的挑战和风险不断加大。地缘政治对矿产资源的争夺和控制更趋复杂，发达国家已经完成了对全球主要资源的控制与布局，并正加快控制新兴战略资源，新兴国家也在大规模介入全球矿产资源市场，围绕资源的较量空前激烈，我国从国际上获取资源的难度不断加大。受全球粮食、能源危机影响，各国为保障本国粮食安全和能源安全，对土地资源的投资需求再度升温。同时，各国经济发展实践也表明，节约利用资源是经济发展的必然选择。 二、加快树立新型资源观和资源管理观

　　新中国成立60多年来，特别是改革开放30多年来，我国资源开发利用成效显著，但人们的资源观念和资源管理观念还不完全适应科学发展观的要求。落实节约优先战略，首先需要转变观念，树立正确的资源观和资源管理观。

　　（一）树立节约观念，由外延粗放利用资源向内涵集约利用资源转变。必须树立资源节约观，充分认识资源的稀缺性，从宣传教育、法制建设、政绩考核、财税体系、标准规范等方面贯彻节约资源国策，强化节约资源理念，逐步形成符合节约型社会要求的资源利用方式。要实行资源利用总量控制，发挥规划计划的管控和引导作用，优化资源利用结构和布局；实行供需双向调节，在继续加强和改进供应调控的同时，强化需求侧管理，以资源利用结构调整推动需求结构、产业结构、要素投入结构的全方位调整；实行差别化管理，结合产业特点、区域实际和利用绩效制定差别化的资源供应政策，促进资源节约和优 化配置。

　　（二）树立整体观念，由偏重资源的数量管理向数量质量生态综合管理转变。必须树立资源整体观，充分认识资源是数量、质量和生态三者的有机统一，在做好数量管控的同时，加强质量管理和生态管护。要改革资源管理方式，从重行政配置、项目审批、微观管理向重市场调节、制度设计、宏观管理转变，加强监管和服务，严格资源数量管控；完善资源管理制度和标准，建立健全评价、考核和监管体系，重点加强基本农田质量建设、补充耕地质量考核、矿产资源综合利用等，强化资源质量管理；拓宽资源利用和服务领域，协调资源开发利用和生态保护建设，大力推进农村土地整治、矿山环境恢复治理和地质灾害防治，发展资源领域循环经济，发挥资源生态服务功能。

　　（三）树立效益观念，由单纯的资源管理向资源资产资本三位一体管理转变。必须树立资源效益观，适应市场经济要求，推进资源、资产、资本三位一体管理，实现由审批、发证、收费的传统管理模式向资源实物形态、要素形态与价值形态相结合的综合管理模式转变，全面发挥资源的利用效益、资产收益和资本增值功能。要坚持市场化改革方向，扩大资源的有偿使用范围；推进城乡统一的土地市场建设，建立健全统一、竞争、开放、有序的矿业权市场，发挥市场配置资源的基础性作用，全面提高资源综合利用效益。

　　（四）树立全球观念，由单纯着眼国内资源向统筹利用国内外两种资源转变。在立足国内提高资源保障能力的同时，必须着眼于全球范围配置资源，实施资源全球战略，积极参与国际竞争，推进资源战略合作，保障能源资源安全和经济安全。着重增强安全高效利用“两种资源、两个市场”的能力，推动“走出去”战略取得突破性进展。 三、深化改革、开拓创新，全面落实《建议》提出的国土资源管理各项任务

　　《建议》对加强资源节约和管理作出的一系列重要决策和部署，我们一定要深入学习领会，以科学发展观为统领，深化改革创新，全面贯彻落实。

　　（一）严格保护耕地，保障国家粮食安全。《建议》提出，“严格保护耕地，加快农村土地整理复垦”；“完善土地管理制度，强化规划和年度计划管控，严格用途管制”。要坚持最严格的耕地保护制度，强化耕地保护共同责任机制；严格土地利用规划计划管理，从严控制非农建设占用耕地，落实耕地占补平衡。要按照“积极稳妥推进农村土地整治”的要求，结合城乡建设用地增减挂钩，统筹规划、聚合资金、整体推进农村土地整治，促进城乡统筹发展和新农村建设。实施土地整治重大工程，推进基本农田质量建设。抓紧落实“按照节约用地、保障农民权益的要求推进征地制度改革”的任务，缩小征地范围，提高补偿标准，落实同地同价原则，保护被征地农民合法权益。

　　（二）加强地质勘查，提高矿产资源保障能力。《建议》提出，“加强能源和矿产资源地质勘查、保护、合理开发，形成能源和矿产资源战略接续区，建立重要矿产资源储备体系”。要深化基础地质调查评价，实施地质矿产保障工程，加大对石油、天然气、煤、铁、铜等大宗紧缺矿种和重要成矿区带的勘查投入力度，形成一批重要矿产资源开发后备基地。全面实施矿产资源规划，建立战略资源储备机制，推进矿产资源开发整合。按照“公益先行、基金衔接、商业跟进、整装勘查、快速突破”的要求，抓紧建立地质找矿新机制，尽快实现地质找矿重要突破。同时，要着眼全球积极拓展我国资源安全供应渠道。

　　（三）推进资源节约集约利用，提高市场化配置程度。《建议》提出“健全节约土地标准，加强用地节地责任和考核”，“合理确定城市开发边界”。要抓紧完善节约集约用地标准和措施，控制总量、增加流量、盘活存量，形成土地节约集约利用的倒逼机制；按照土地利用规划确定的城市建设用地规模和范围，抓紧划定城市开发边界，严格控制城市用地扩张。要按照“完善农村集体经营性建设用地流转和宅基地管理机制”的要求，抓紧研究制订农村集体建设用地使用权出让和转让管理办法。推进国有土地有偿使用制度改革，完善房地产用地有偿使用方式。完善矿业权有偿取得制度，深化资源性产品要素市场改革，建立反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的资源价格形成机制。

　　（四）完善国土资源宏观调控机制，健全国土资源规划体系。以加快经济发展方式转变为目标，以加快经济结构调整为重点，积极探索建立国土资源参与宏观调控的政策体系。要加强土地政策与财政、货币、产业等相关政策的协调配合，进一步发挥土地宏观调控作用。加强矿业权设置管理，优化矿产资源开发结构布局，完善矿产资源参与宏观调控政策。要按照“实施区域发展总体战略”和“构筑区域经济优势互补、国土空间高效利用的区域发展格局”的要求，抓紧编制实施全国、省级和重点区域国土规划，优化国土开发格局，促进区域协调发展，加强海陆统筹，合理开发利用海洋资源。

　　（五）大力推进防灾减灾体系建设，保护人民生命财产安全。加大地质灾害防治力度，实施地质灾害防治重大工程。加快建立地质灾害易发区调查评价体系、监测预警体系、防治体系、应急体系，落实地质灾害防治责任，加大防灾知识宣传普及力度，提高对突发性地质灾害的应急反应能力。继续开展地质灾害易发区详细调查，严格易发区工程建设和城镇规划的地质灾害危险性评估。

　　落实资源节约优先战略，加强资源节约和管理，是贯彻落实科学发展观、加快经济发展方式转变的重要领域和关键环节，是保障经济社会可持续发展、实现全面建设小康社会奋斗目标的必然要求。让我们携手共进、奋力开拓，全面落实《建议》提出的各项任务，不断增强国土资源对经济社会发展的保障能力，更好地服务科学发展，促进经济发展方式转变。作者：徐绍史 (来源：学习时报)