南京立法保护历史街区 居民自愿疏散不鼓励外迁

　　《瞭望》文章：南京立法保名城

　　听到政府帮助居民“修房子”的新政策，许多老城南居民在自家墙上自发贴出标语：“坚决拥护新条例！”

　　文/《瞭望》新闻周刊记者蒋芳蔡玉高

　　一年多前，南京启动了南捕厅等历史街区的“危旧房改造”工程，旋即引发争议，当地29位学术界、文化界人士大声疾呼：“再这样拆下去，南京历史文化名城就要名存实亡了！”

　　如今，伴随着《南京老城南历史城区保护规划与城市设计》方案11月上旬通过专家论证，《南京历史文化名城保护条例》（下称“新《条例》”）12月1日正式实施，南京向“大拆大建”告别。

　　当地政府再次强调了“整体保护、有机更新、政府主导、慎用市场”的十六字方针保护古城，将“敬畏历史、敬畏文化、敬畏先人之心，加强历史文化名城保护”写入南京市政府工作报告，同时用立法的方式保护具有近2500年建城史的历史文化名城。

　　更重民意

　　11月12日，南京市作协副主席薛冰和学者姚远又一次来到老城南，偶遇这里的居民代表老马。

　　“明天的会议需要我们去帮忙吗？”老马问。

　　“不用了，明天的会应该不难开。”薛冰答。

　　11月13日，由南京市规划局委托北京清华城市规划设计研究院编制的《南京老城南历史城区保护规划与城市设计》方案专家咨询会在南京召开，会上亮出的“整体保护”、“鼓励居民参与”等规划新思路，让专家们连声叫好。甚至连久不愿现身的南京文保界“二老”——蒋赞初、梁白泉也都露面了。

　　2009年参与29位本地学者联名上书的薛冰，多年来参加过十几次各有关部门组织的老城南保护会议。“过去，每一次这样的会议都是争论不休，每一次我们的弦都绷得很紧，像在拼命一样。”他向本刊记者回忆，“为了更好地表达我们的意见，不仅要提前做大量的研究准备工作，在最艰难的时候还要发动当地的居民代表和媒体来"助阵"，以争取更多的舆论支持。”

　　“尽管如此，那时候大多数意见和建议都得不到采纳。”薛冰说。

　　南京博物院前院长梁白泉也曾多次以“拒绝出席”作为表态。“过去拒绝参加是因为会上我提意见不见效果。”他说，“今年以来感觉的确有所不同，明显感觉有关部门听得进去，而且有所反应，新《条例》从草案到终稿，市规划局、市法制办的同志说根据我们的意见修改了有四十多处。”

　　据南京市政府法制办有关负责人介绍，为真正使立法体现民意，南京市在历史文化名城保护立法过程中，十分注重在立法过程中充分听取民意。今年3月，新《条例》向社会公开征求意见后，梁白泉、薛冰、杨永泉、吴小铁、姚远等五位专家联名提交了30余条修改意见，得到了重视和采纳。

　　关键性变化

　　南京市规划局、市法制办、市文物局等部门参与起草的新《条例》，今年8月获得江苏省人大常委会审议批准。在多位专家看来，新《条例》有令人耳目一新之感，其中三大关键性的变化，值得肯定。

　　其一，以法律的形式明确“整体保护”、“政府主导”，这是保护理念之变。新《条例》在总则第三条确定了“政府主导、统筹规划、整体保护、合理利用”的保护原则，用法律的形式明确了“政府主导”和“整体保护”的指导地位。

　　“保护历史文化名城、改善民生都应该是政府主导，绝对不能让开发商主导。这是中国文保花了大力气，走了很多弯路之后总结汲取的历史经验。”国家历史文化名城保护专家委员会委员、中国文物学会名誉会长谢辰生表示。

　　作为新《条例》的第一个实践案例，《南京老城南历史城区保护规划与城市设计》方案，提出改变以往资金就地平衡、就区平衡的旧模式，由政府投资进行保护。

　　国家历史文化名城保护专家委员会委员、清华大学建筑学院教授朱自煊认为，在老城南引入“整体保护”的概念值得肯定。应该保护每一个街区、每一幢建筑，甚至是街道里的原住民，“点、线、面”俱全，才能体现老城南的真正面貌。

　　根据新《条例》“整体保护”的规定，老城南规划提出“小规模”、“逐院式”、“全谱式”地以院落为单位，渐进地进行恢复保护。对门东、门西等片区已拆地块，将依据1937年地籍图、1951年地界图等鼎盛时期院落边界记录资料，按照原来肌理进行恢复；被拓宽到30米的箍桶巷，将按原有尺度恢复到13米。

　　中国文化遗产保护年度杰出人物、日本早稻田大学博士姚远认为，能够在城南新规划方案中作“小规模”“渐进式”等尝试体现了地方政府对古城的“敬畏之心”。

　　据了解，南京市政府已经成立了“南京城南历史城区保护与复兴建设指挥部”，由分管副市长任指挥长，同时由市相关部门、相关区政府设立纯国资的操作平台，全面负责城南地区历史保护与复兴实施工作。

　　其二，推动公众参与，保护兼顾民生，这是保护手段之变。“"公众参与"不仅体现在保护条例的具体条款上，也体现在保护条例和规划制定出台的过程中。”参与编制新规划和起草新《条例》的南京市规划局副局长刘青昊告诉本刊记者，“在规划局草案和送人大审议的阶段，我们都吸收了大量专家和公众的意见建议，补充到条例当中去。这也是最终条例获得公众肯定的一个重要原因。”

　　目前南京市正在筹备成立南京市历史文化名城保护专家委员会，对历史建筑和历史街区保护项目的规划方案进行审查、把关。

　　去年8月，南京市在新一轮《城市总体规划》修编中提出“鼓励居民按保护规划实施自我保护更新的方法，建立历史建筑的长期修缮机制”的原则。而新《条例》进一步规定：历史建筑产权人修缮确有困难的，可以向所在的区房产部门申请补贴，补贴费用从保护资金中列支。

　　《南京老城南历史城区保护规划与城市设计》方案，更加具体地体现出推动公众参与、保护兼顾民生的保护手段之变，鼓励居民参与保护修缮，不鼓励大规模外迁居民，提出“应该坚持居民自愿疏散的原则，愿意外迁的居民依据政府相关政策进行异地安置，历史地段内不愿意疏散的居民，政府应制定多种政策鼓励居民以多种方式参与建筑风貌改善与整治工作”。

　　“保住历史街区并非不改善当地居民的生活条件，”谢辰生认为，“遗产保护和改善民生都是政府应该做到的。”

　　听到政府帮助居民“修房子”的新政策，许多老城南居民在自家墙上自发贴出标语：“坚决拥护新条例！”家住泰仓巷的老马说：“我一定能把自己的家修好，既住着舒服，又古色古香。”

　　其三，变“先出让，后考古”为“先考古，后出让”，重视地下遗址保护。新《条例》第四十条提出“国土行政主管部门应当事先委托文物行政主管部门对出让或者划拨地块进行考古调查、勘探。”

　　“这一转变意义太重大了。”南京市文物局副局长杨新华说，“考古铲追着推土机，折射出多年来的文物保护的困境。如今，考古部门可以在土地出让前进行考古发掘，既有利于文物保护，也便于土地的后续规划。”

　　新《条例》针对地下文物的保护，在第二十四条新增了“考古、施工中发现的重要遗迹遗址应当原址保护，并作为城市公共空间向公众展示”。南京市博物馆考古部研究员王志高表示，南京的地下文化堆积如同“千层饼”，这些规定对保护好六朝建康城等重要遗址，意义重大。

　　仍有完善空间

　　在不少专家看来，从许多方面来看，新《条例》都体现出了根本性的进步，甚至有个别条款超过了国家级的法律法规，体现出了创新的精神。然而，出于对历史文化名城，对老城南的热爱，很多专家仍在不断地向有关部门提交意见和建议，期待这部条例能够成为值得骄傲的范本，以资全国各地借鉴。

　　国家历史文化名城保护专家委员会秘书长、中国城市规划设计研究院顾问总规划师王景慧说：“南京规划做了很多次，但是一边规划一边拆也是事实。好的条例和规划还需要好的执行力。相应地增加明确的处罚条款才能确保条例、规划得到贯彻。”

　　2004年，南京市规划局完成《南京老城保护与更新规划》，并获得了建设部优秀城市规划设计一等奖。在2006年出台、凝聚百位专家心血的《南京老城控制性详细规划》中，仓巷、南捕厅、门东、门西等片区又被作为“传统民居保护区”划入56片历史文化保护片区之列，其中朱状元巷等数十条街巷被列为“保护街巷”。薛冰说：“2003～2006年的既定规划已经建立了保护片区、保护街巷的一套完整的体系，如果与新《条例》的"历史文化街区"、"历史风貌区"、"历史街巷"对接起来，就能更好地体现出城市规划的严谨性、延续性。”

　　南京方志学者杨永泉建议，保护老城南不只是保护它的“壳”，还要保护它的“根”，保护它的“魂”，在留下老宅古街的同时，也要留下与老城相互依存的风俗人情、传说故事和普通人的市井生活。

　　刘青昊表示，老城南保护工作涉及社会、经济、文化等诸多待破解的难题，是个复杂的系统工程，现在方案重点解决了物质空间的难题，但在社会文化方面，比如原住民、文化延续、经济复苏、交通组织、消防安全等问题，还需相应的配套政策和规划措施。 (来源：《瞭望新闻周刊》)