港式征收：私权公益平衡司法具公信力

　　香港征收立法在确立私权保护的前提下，始终在私权保护与公共利益甚至商业利益之间寻求一个平衡点，严谨细致立法、公开透明程序，特别是其创设的独立的准司法机构土地审裁处机制，使得当事人对征收制度充满信心。此外，完善立法固然是关键，但是一项制度真正要执行，还依赖于政府官员恪守法律的素养，加之公民对制度设计本身的信心，立法才能真正起到化解社会矛盾效果，而长期以来形成的司法信任又再次成为坚实的屏障

　　温泽彬 高应可

　　最近，国务院召开了“新拆迁条例”专家研讨会，沉寂一年之久的“新拆迁条例”再次引发社会各界广泛关注。据悉，新条例将在征收决定、拆迁条件及其程序、公共利益的界定、补偿的标准、争议解决的机制、非因公共利益的需要进行补偿和拆迁等方面有突破性进展。然而在立法正式颁布之前，社会各界对立法如何在私权保护与公共利益之间达成较好的平衡这一制度难题充满猜测与期待。

　　过去几十年来，我国香港特区为了公共利益征收土地及土地上建筑物的所有权等情形也不少见，但非常激烈的官民冲突却极少见，这充分说明香港特区征收立法在处理公民私权与社会公共利益达到了较好平衡与兼顾。特别是香港特区修订的《收回土地条例》，严格限定征收目的，对征收程序以及征收补偿有严密细致的规定，此外还规定了商用征收的具体处理办法，其中不少做法不失为我国大陆地区立法可资借鉴之经验

　　
　　政府对公民私有财产征收征用会对其构成巨大限制，但现代法治并不固守私有财产神圣不可侵犯理念。因此，世界各国及地区一般认同，政府在公共利益前提下可对土地等私有财产进行征收征用或其他限制。公共利益成为政府收回土地的合法前提，政府一般不得为商业开发等非公共利益强制回收私人的土地权益。

　　香港特区《收回土地条例》明确的公共用途限指三种情形，即公共卫生、公共健康、军队使用所需。前述列举旨在对公共利益征收行为作出明确限定，以避免其他滥用行为。但由于社会现实以及公共利益概念自身的不确定性，穷尽所有公共利益情形并不现实。因此，《收回土地条例》还特别允许了一种泛指情形，即经行政长官会同行政会议，可决定其他具体的公共用途，这里主要指政府进行各种各样的公共工程，例如道路、发展公共房屋、市区重建计划、提供休息场所、排水改善工程、提供新街市、兴建学校等符合公共利益的行政举措。

　　该条赋予行政长官会同行政会议较大的自由裁量权，但此类行为应受到法院的最终审查，以制约政府征收权力的滥用。如在FokLaiYingv.GovernorinCouncil&Ors判例中提到：“政府宽泛的征收权力必须是善意的、而不可以是随意和反复无常地作出征收土地的决定，否则也可能面临被司法推翻的后果。”

　　
　　严格的土地征收程序是香港征收制度的另一个特点。这些程序包括：在下令进行征收土地计划时，香港政府应在宪报刊登公告，说明该土地须作公共用途及将予收回和进行冻结人口登记。若征收土地是根据《收回土地条例》进行的，如能寻获业主，则须将该公告的副本送达业主，并须在将予收回土地的显眼部分张贴公告。张贴于该土地的公告须注明张贴日期，并须注明该土地将于上述日期起计的1个月届满时收回，但如行政长官已授权给予较长的通知期则除外。公告所载的限期届满后，受影响物业的业权即复归政府所有。有关人士享有的一切法律权利及权益亦于该日终止。

　　以上看似繁琐的程序，旨在通过程序来保护利益受到影响的当事人的知情权，藉此来进一步保障其财产权益。政府在遵循征收程序同时，已将相关政府信息向社会公开披露，社会公众或组织又可起到有效监督政府权力运作的效果。香港政府在土地征收程序方面出现的诉讼极为罕见，这说明政府官员在征收中严格恪守法律，公开透明的程序有效地化解了土地征收中的社会矛盾。

　　香港特区立法确立了公正、合理的评估补偿原则和标准，以确保土地被政府征收的业主能得到适当补偿。根据《收回土地条例》，政府若与业主无法达成补偿协议，可向土地审裁处提交申请裁决，土地审裁处根据申请人所指明的土地被收回而蒙受的损失或损害，裁定须支付的补偿金。而补偿金计算标准也是明确以被收回的土地及其上的任何建筑物当日的市场价值作为基准。

　　
　　众所周知，征收补偿是土地征收过程中最易引发纠纷的环节，《收回土地条例》对如何确定土地补偿金规定非常详尽，便于土地审裁处作为评估补偿金的独立第三方在作出评估时有据可循，也有效保证公正、合理补偿能够如期到位。而在立法明确标准规定下，也可有效避免业主的“漫天要价”纠缠行为。

　　以香港特区近年发生的“黄三协堂土地补偿金”案件为例，申请人系因新界一祖堂与政府因收地赔偿而引发争议。黄先生批评政府计算补偿时，忽略了收地伤害了原居民的感情，剥夺了原居民可把土地世代相传的权利，批评政府没有考虑此因素，申请人认为这等事情需要一个“特别赔偿”。但土地裁审处认为，即便这一论点在道德上或逻辑成立，但因无法可依，法庭同样不予支持。

　　
　　商业用途是否允许征收这在各国及地区实践中有不少争议。无疑，完全阻却商业收购私有财产可能对城市规划与社会向前发展构成一定的障碍，且最终也可能限制其他公民私有财产处置权，这就需要立法再次来平衡两者关系。基于这一考虑，香港政府制定了《土地(为重新发展而强制售卖)条例》(简称强制售卖条例)，区分了商业用途征收与政府公益征收，是香港立法规定的非公共用途“征收”特例。

　　依据强制售卖条例规定，旧物业的“多数份数拥有人”可以要求通过公开拍卖的方式强制售卖“少数份数拥有人”的业权。客观来讲，此举措在某种程度上解决因少数业权人不愿意出售其单位而难以实施社会发展的困境，促进私人发展商发展旧物业事业。

　　此类强制售卖有利于社会的发展，但必然会对少数人的财产权构成限制甚至威胁。因此，非公共用途的强制售卖有非常严格条件。主要有：只有当申请强制征收土地的“多数份数拥有人”拥有某地段的不分割份数中不少于90%的不分割份数时，且需经过穷尽其他办法并提出合理协商并无法达成协议的最后措施，才可以为重新发展该地段向土地审裁处提出强制售卖该地段所有不分割份数的命令的。而且，少数份数拥有人可以与多数份数拥有人以及其他第三人，同样有权在拍卖过程中竞投该物业，以保证其权益得到双重保障。

　　总之，香港征收立法在确立私权保护前提下，始终在私权保护与公共利益甚至商业利益之间寻求一个平衡点，严谨细致立法、公开透明程序，特别是其创设的独立的准司法机构土地审裁处机制，使得当事人对征收制度充满信心。香港经验再次表明，完善立法固然是关键，但是一项制度真正要执行，还依赖于政府官员恪守法律的素养，加之公民对制度设计本身的信心，立法才能真正起到化解社会矛盾效果，而长期以来形成的司法信任又再次成为坚实的屏障。

　　(作者单位为西南政法大学)

　　强制售卖条例区分了商业用途征收与政府公益征收，是香港立法规定的非公共用途“征收”特例。依据强制售卖条例规定，旧物业的“多数份数拥有人”可以要求通过公开拍卖的方式强制售卖“少数份数拥有人”的业权。此举措在某某种程度上解决了因少数业权人不愿意出售其单位而难以实施社会发展的困境，促进了私人发展商发展旧物业事业。

　　强制售卖有非常严格的条件：只有当申请强制征收土地的“多数份数拥有人”拥有某地段的不分割份数中不少于90%的不分割份数时，且需经过穷尽其他办法并提出合理协商并无法达成协议的最后措施时，才可以为重新发展该地段向土地审裁处提出强制售卖该地段所有不分割份数的命令。而且，少数份数拥有人与多数份数拥有人以及其他第三人，可以同样有权在拍卖过程中竞投该物业，以保证其权益得到双重保障。来源法制网——法制日报)