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中央一号文件:用10%土地出让收益建设农田水利

来源:瞭望新闻周刊
2011年01月08日11:11

  《瞭望》文章:“一号文件”聚焦水利

  明确规定从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设

  文/《瞭望》新闻周刊记者张辉

  “今年中央‘一号文件’主题首次聚焦在水利。”日前,权威专家在接受《瞭望》新闻周刊采访时透露。这也是中央“一号文件”连续八年关注“三农”问题。

  “将水利建设置于今年‘一号文件’的核心,既反映了新形势下水利的战略地位,也是水利建设明显滞后的必然要求。”上述专家表示,水利作为农业建设不可或缺的基础条件,不仅关系到农业农村发展,更事关经济社会发展全局。

  当前,水利设施薄弱仍然是国家基础设施建设的明显短板。随着工业化、城镇化进程的加快,全球气候变化影响的加大,水资源不足问题变得更加突出,增强防灾减灾能力的要求也越来越迫切。

  在北京大学地方政府研究院院长彭真怀看来,这不仅反映在“掘地百米不见水”的华北地区,就连一向水资源充沛的长江沿岸也初现地区性水资源不足端倪。比如,长沙已连续两年出现旱灾;芜湖原本集中在江边的渔船,而今大多停在旱地上,离江心越来越远。

  国家防汛抗旱总指挥部常务副主任张志彤2010年在接受本刊采访时曾透露,在我国8万多座水库中,病险水库达3万余座。

  上述专家透露,“一号文件”明确提出“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”,充实水利资金的不足,此举较大程度表明了中央层面的治水态度,但是,治水之成功仍需多方努力,不能“就水论水”。

  10%的分量和担忧

  “建立水利投入稳定增长机制”在今年中央“一号文件”中占据了显要位置。其中包括,加大公共财政对水利的投入,将水利作为公共财政投入的重点领域,力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍,进一步提高水利建设资金在国家固定资产投资中的比重,大幅度增加中央和地方财政专项水利资金。其中,最引人注目的,当属“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”这一硬指标。

  本刊记者在调研中了解到,一般而言,水利资金投入包括中央财政拨款、地方配套资金、银团贷款和社会资金等方式。在此之中,以中央财政预算专项资金为主。该专项资金大多集中投放,由中央财政预算内资金直接给水利部,由水利部二级分配给各省水利厅,最后落实至县市水利局。彭真怀表示,总体而言,地方政府很少进行配套,除非是中央出于加强地方政府责任的目的,要求地方配套。如有此要求,一般采取中央和地方各出资一半的模式,有时地方的比例会稍高。

  但是,对于不同的工程项目,各种资金来源呈现极大差异性。其中,对于大江大河治理或者诸如南水北调之类的重大工程,银行贷款、地方配套较多。以南水北调工程建设为例,按照总体规划,中央预算内拨款或中央国债安排占工程总投资的20%,提高受水6省市城市水价建立的南水北调工程建设基金占35%,银行贷款占45%。

  在农村中小型水利工程建设上,资金来源基本上全是中央财政。中国社科院农村发展研究所研究员李国祥指出,由于存在资金回收方面的困境,社会资金和银行信贷均不愿涉足此领域。

  正缘于此,受访专家认为,从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设的规定,具有较重大的意义。彭真怀认为,此规定将促使中央政府导向性和地方责任感的结合,会使水利设施“补课”工作很快向前推进。

  根据国土资源部部长徐绍史1月7日在全国国土资源工作会议上提供的数据,2010年,中国土地出让成交总价款2.7万亿元。这就意味着即便2011年延续这一数字,当年用于农田水利建设的土地出让收入也将达到2700亿元。

  不过,由于各地土地出让收益悬殊较大,李国祥认为,还需要通过省内资金调配或者财政转移支付的方式来加以平衡。

  彭真怀担心的是,10%的比例能否真正落实。“上有政策下有对策,我担心地方政府会不会利用这个10%变相作土地增值。”彭真怀说,个别地方政府可能会利用这些资金开发滨湖公园。另外,地方政府也可能会利用此资金兴建类似于水利培训中心之类的“楼堂馆所”,名义上虽然和水利也有关系,但本质上却距农田水利甚远。

  彭真怀提醒,由于水利进入一号文件,很多水利工程可能会借机大肆上马,这将再次挤占中小水利和病险水库的兴修。他建议,一定要加大对资金使用和项目审批的督促和监察,以防打着农田水利的名义行GDP或集团利益之实。

  30个省区市遭受洪涝灾害

  “水利设施的不足早就暴露出来了。”彭真怀认为,2010年的旱涝并举,只是中国水利建设滞后的集中体现。“去年西南地区发生旱灾,但是新疆、内蒙古等经常干旱的地方却发生了涝灾”,这在他看来,“表明中国水利建设已经到了迫在眉睫的地步,水利设施的滞后,足以导致中国农业发生崩溃性的灾难。”

  正缘于此,水利进入“一号文件”,李国祥认为,“主要是解决农村水利基础设施不足的问题。”

  目前的农村水利基础设施很多兴修于上世纪五六十年代。当时,中国高度重视水利设施建设,毛泽东曾有“水利是农业的命脉”的表述。在实行集体生产的年代,资本投入不多,但农民人力投入较大,集中兴修了一批水利工程,特别是对一些大江大河进行治理,比如淮河、海河,黄河,取得了很好的成效。“这个时期存下的‘老本’,让我们吃了几十年,为中国农业发展打下了很好的基础。”彭真怀说。

  实行家庭联产承包责任制以后,水利工作开始变得复杂起来。用李国祥的话说,此时,对于农村里的小型水利设施,农民已失去兴修的积极性,组织农民“挖沟挖河”也变得更加困难。

  彭真怀认为,最大的困难在于,一家一户的耕作方式,和“增产不增收”的农业困境。这使农民在水利建设上得过且过,积极性不高。当前,全国18亿亩耕地,被2.5亿农户耕种,一家农户平均耕种7亩左右土地,每人1.39亩。而且,全国有14个省每个农民耕种土地不足一亩,有660个县不到5分,耕种面积越少,农民对水利建设的积极性越低。“毕竟,一亩地的粮食损失不过六百至千元左右,而外出打工则每月即可获取相应或者更高的报酬。”

  与此同时,水利资金使用的随意性,也加大了农民对水利建设的不信任感。“水利建设资金落实到县市水利局后,修这条河或那条河,地方领导主观性较大,因此,水利资金使用具有随意性。农民作为农业耕作的主体,甚至感觉和自己没关系。”彭真怀说。

  受此影响,当前,中国的农业生产还在吃上世纪的老本。近年来,虽然兴修了大量的水利工程,但是病险水库的加固除险工作一直乏力。彭真怀指出,“蛋糕就这么大,大项目需要钱,自然挤占了中小水库的发展空间,也正缘于此,每逢洪水我们就说要对病险水库加固除险,但是每次都说没钱。”

  在12月7日召开的全国防洪抗旱暨舟曲抢险救灾总结表彰大会上,国务院副总理回良玉指出,2010年年初西南5省区发生百年不遇特大干旱,农作物受灾面积超过1亿亩,其中绝收面积超过2400万亩,饮水困难人口最多时超过2000万,直接经济损失近770亿元。入汛后,全国30个省区市遭受不同程度的洪涝灾害,437条河流发生超警戒以上洪水,长江上游出现超过1998年的特大洪水,111条河流发生超历史的特大洪水,数千座水库和大量堤防出险,一些中小河流堤防发生决口、漫溢。洪涝灾害共导致2.1亿人受灾、2.7亿亩农作物受灾,直接经济损失3475亿元。

  全年用水总量不超6700亿立方米

  “水利是农业的命脉,”彭真怀认为,“在水资源越来越缺乏的情况下,我们需要改变思路,必须研究如何在缺水的现实下发展旱地农业。不能就水论水。”

  权威专家认为,按照中央部署,首先,要实行最严格的水资源管理制度。比如,确立资源开发利用控制红线。严格取水许可审批管理,对取用水总量已达到或超过控制指标的地区,暂停审批建设项目新增取水,与此同时,严格地下水管理和保护,尽快核定并公布禁采和限采范围。据透露,根据“一号文件”,未来几年,全国年用水总量将力争控制在6700亿立方米以内。

  其次,建立用水效率控制制度,把节水工作贯穿于经济社会发展和群众生产生活全过程。

  再有,建立水功能区限制纳污制度,确立水功能区限制纳污红线,从严核定水域纳污容量,严格控制入河湖排污总量。

  而为了进一步保证落实新部署,要建立水资源管理责任和考核制度。各地区水资源开发利用、节约保护主要指标的落实情况要定期或不定期考核,考核结果交给干部主管部门,作为地方政府相关领导干部综合考核评价的重要依据。

  在此基础上,积极推进水价改革。这其中包括:要充分发挥水价的调节作用,兼顾效率和公平,大力促进节约用水和产业结构调整;工业和服务业用水要逐步实行超额累进加价制度,拉开高耗水行业与其他行业的水价差价。与此同时,合理调整城市居民生活用水价格,稳步推进阶梯式水价制度。

  “节水型社会不能仅仅是对人民的要求。华北地区明明不适合发展高耗水工业,却强行发展。这种情况下要人民去节水,是最大的问题。”彭真怀认为,无论工业还是全民,都应该建立与水资源的稀缺性和价值相适应的价格形成机制,价格要反映价值,“谁用水多谁对水资源成本负责任。要让耗水工业企业望水止步。同时,对于普通居民,也要树立节水意识。”

  除此以外,彭真怀认为,还需思考的是,当前,我国的工业布局和城市化进程。“在中国655个城市中,有400个缺水,其中200个严重缺水。这反映了我们片面追求城市化,导致耗水工业疯狂耗水。”

  而且,我国高耗水的工业大多分布在本身已经缺水严重的北方,为纡此困,从水资源丰富的南方向北方调水。这在彭真怀看来,将造成北方的工业价格成本和南方水资源的优势成本同时被扭曲。“如果不从战略上考虑如何做好水利资源布局,在战略上出现失误,很有可能使中国水资源问题越来越严重”。

(责任编辑:黄海)
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