控烟乏力的法律纠结

练育强

　　2006年1月9日，我国正式成为世界卫生组织《烟草控制框架公约》的缔约国，并同时承诺：在该公约生效满5周年时，在包括室内办公场所在内的所有公共场所及公共交通工具上实行100%的禁烟。5年的时间转眼而至，但控烟的效果却很难得到认同。当前，对于控烟失败的原因，普遍的看法是“烟草行业是财政收入的纳税大户，有关方面很难对其"下手"”。但不可否认的是，法律方面的原因也是这5年来控烟乏力的关键因素。

　　公约自身的无奈

　　秘鲁于2004年11月30日成为第40个批准《烟草控制框架公约》的国家，根据该公约第36条第1款的规定“本公约应自第四十份批准、接受、核准、正式确认或加入的文书交保存人之日后第九十天起生效”，世界卫生组织于2003年5月21日批准的《烟草控制框架公约》正式生效的时间是2005年2月27日。但无论是从名称来看，还是根据其具体内容分析，《烟草控制框架公约》在其生效之初就不可避免地陷入了自身的无奈。

　　从其名称来看，该公约只是一个框架性的国家间协议，这也就直接导致了该公约内容的倡议性，其真正实施还有赖于通过各国具体的立法予以实现。正如该公约第19条第1款规定“为烟草控制的目的，必要时，各缔约方应考虑采取立法行动或促进其现有法律，以处理刑事和民事责任，适当时包括赔偿”。从这个角度来分析，《烟草控制框架公约》在控制烟草方面的强制力是有限的。因此该公约虽然在我国国内具有法律效力，但是由于其法律责任方面的追究必须依赖于我国国内立法，其威慑力大打折扣。

　　国内立法不给力

　　《烟草控制框架公约》的具体实施有赖于各国国内立法的保障，但遗憾的是，5年来，我国有关控制烟草的立法确实存在着很大的问题，很不给力，正如马怀德教授所言：“总体而言，我国现在的控烟立法层级低、内容分散，效率不高，而且科学性、有效性还存在很大的问题。”这主要体现在，目前全国还没有一部统一的控制烟草方面的法律或行政法规。

　　现在，全国范围内涉及控烟的规范性文件只有两部：一是2009年5月卫生部、国家中医药管理局、总后勤部卫生部、武警部队后勤部联合发布的《关于2011年起全国医疗卫生系统全面禁烟的决定》；二是2010年6月卫生部办公厅和教育部办公厅联合印发的《关于进一步加强学校控烟工作的意见》。显然，这两部连部门规章都算不上的规范性文件，在法律效力上很难约束烟草行业利益各方。此外，现在虽然有近30部地方性法规、规章以及规范性文件里有控烟的相关条款和内容，但由于这些条款大多为倡议性的陈述，而且惩罚的力度很低，因此，执行的难度可想而知。

　　执法主体不确定

　　相关部门的执法不力也是控烟乏力的主要原因之一，这其中关键的因素就是当前控烟执法主体的多头性，而这也直接导致了某一具体控烟行为执法主体的不确定性。

　　从全国性的控烟执法主体的设置来看，2007年4月，国务院为了具体落实《烟草控制框架公约》中的规定，批准成立了由发改委、卫生部、外交部、财政部、海关总署、工商总局、质检总局和烟草专卖局等8个部门组成的烟草控制框架公约履约工作部级协调小组，负责协调全国的控烟履约工作；2008年国务院机构改革以后，原来的组长单位由发改委调整为工业和信息化部。从国务院的初衷来看，让越多的部门承担控烟的职责，按理说其效果也就越好。但事与愿违，从实际情况来看，除了卫生部在积极地推进控烟外，看不出其他部委有何作为，尤其是工业和信息化部成为调整后的组长单位后，其积极性更令人怀疑，因为以烟草赢利为主要目的的烟草专卖局就是其下属单位。

　　从地方立法来看，也存在着同样的问题。以2010年3月1日正式施行的《上海市公共场所控制吸烟条例》为例，该条例的第4条规定了市和区、县的健康促进委员会具体负责本行政区域内控烟工作的组织和协调工作，考虑到健康促进委员会不具有行政执法主体资格，同时还规定了卫生、教育、文广影视、体育、旅游、食品药品监督、交通和港口、商务、公安等行政管理部门在各自区域内行使禁烟的执法权。但事实上情况却是，虽然规定了如此多的执法机关，很多禁烟单位还是搞不清楚究竟谁来管理、谁来罚款，又陷入了“七八顶大盖帽管不住一顶破草帽”的尴尬境地。

　　值此《烟草控制框架公约》缔结5周年之际，我国应加快控烟立法节奏，提高控烟立法效力的层次，明确控烟执法主体的职能等，控烟的目的才能达到，广大人民群众的身体健康才能得到有力的保障。