2010土地执法路线图：问责风遍吹“风力”欠强

　　2010路线图之土地执法

　　本报记者任雪本报实习生赵晨熙

　　“2011年是"十二五"规划的开局之年，中国步入以加快转变经济发展方式为主线的新一轮发展周期，同时又面临省市县换届选举，地方发展势头强劲，国土资源供需矛盾更加突出，违法违规反弹压力较大，执法监管任务繁重，面临重大考验。”2011年1月20日，国土资源部执法监察局局长李建勤公开表示。

　　事实上，“压力”二字可谓贯穿2010年土地执法始终：面临2010年年底即将到来的土地问责，国土资源部部长徐绍史坦言“压力极大”；在土地问责过程中，被约谈的有关部门负责人直言有“压力”……

　　2010年，我国土地市场掀起力度空前的“查违风暴”，大有秋风扫落叶之势，“问责”成为其中的最强音之一，而“压力”也围绕于此展开。

　　但中央党校政法部教授林喆在接受《法制日报》记者采访时表示，2010年我国的土地问责制度还只是停留在纸面，未来的土地问责需要加快发展，破除“庇护”增加透明度。

　　“两个首次”引关注

　　首次覆盖全国，首次启动问责。

　　上述两个“首次”使得2010年国土资源部将推进2009年度土地卫片执法检查的消息一经传出，就登上了各大媒体的主要位置。

　　据了解，此次执法检查的主要内容是对77个城市土地利用和管理情况开展例行督察，并对稀土等矿产进行专项整治。

　　而其中最令人瞩目的两个“首次”，具体是指此次土地问责首次对违反土地管理规定行为实施问责，对各地新增建设用地情况进行全方位、无缝隙的监测，涵盖了全国所有市、县。监察部、国土资源部等国家部委联合下发文件明确，对违法占用耕地面积在新增建设用地占用耕地总面积中的所占比例达到15%以上，或者虽然未达到15%，但造成严重后果的，对违反土地管理规定行为不制止、不组织查处的，对违反土地管理规定行为隐瞒不报、压案不查的，将视情节轻重对县级以上政府主要领导和其他负有责任的领导，给予警告、记过、记大过、降级或撤职处分。

　　2010年2月8日，国土资源部部长、国家土地总督察徐绍史在2009年度土地卫片执法检查工作部署电视电话会议上说，通过开展2009年度土地卫片执法检查，全面掌握违法用地情况，发现并严肃查处土地违法行为，严格依据监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部发布的《违反土地管理规定行为处分办法》，对违法严重地区的县级以上地方人民政府主要负责人实施问责，进一步规范土地管理秩序，促进各地加强耕地保护和节约集约利用土地。

　　这席话被认为正式拉开了2010年土地问责的序幕。

　　2009年，媒体对欧亿德农业生态园(欧亿德山庄)违法用地项目在整改过程中采取在水泥路上蒙泥土的弄虚作假行为进行了报道。

　　两个月后，2010年年初，国家土地督察武汉局即召开会议，向湖北省政府和武汉市政府通报情况，传达国家土地总督察的批示，提出明确整改要求。在相关部门的密切关注下，涉案地区的纪委、监察局等部门按照干部管理权限，分别给予2名责任人党内严重警告处分，1名责任人行政记过处分，1名责任人行政警告处分，2名责任人进行了诫免谈话。同时，责任单位被责成向市主管部门作深刻书面检查。2010年4月初，国家土地督察武汉局对整改结果进行了验收；

　　2010年5月，在国土资源部挂牌督办组的挂牌督办下，北京市梭草庄园等4处违法建设项目被拆除大半；

　　2010年10月，国土资源部通报了挂牌督办的安徽芜湖长江轮船公司违法占地建造船厂、湖北省郧西县政府违法批准勘查开采矿产资源等6起国土资源领域违法案件，通报显示这些案件已基本依法依规处理到位。

　　地方查办风起云涌

　　中央的号召在各地方得到了积极的响应。据公开资料显示，2010年年初，我国各地便相继掀起了土地严查风暴。

　　2010年1月22日，北京市国土资源局官方网站发出公告，暂停8家开发商拿地资格，公示包括19宗闲置地在内的全部已供住宅用地，曝光3起违法用地案件；

　　2010年2月26日，贵州省举行全省2009年度土地卫片执法检查工作会议。会上提到一些企业无视国家土地管理法律法规、采取“以租代征”、“批少占多”等方式非法占地，擅自改变土地用途，有的未批即用甚至非法转让土地；有的基层部门执行国家和省的土地法规政策不严格，违规下放土地审批权或者规避法定审批；有的为了招商引资，纵容、默许甚至公开签订协议，非法占用大量耕地甚至基本农田；有的执法部门监管不力，对土地违法问题隐瞒不报、压案不查，使一些土地违法问题长期得不到解决。有关负责人并就配合做好全省2009年度土地卫片执法检查工作提出了严肃查处违法违规案件和实施问责的要求；

　　2010年3月，海南省开展清理整顿囤积圈占土地和严厉查处当前突出的土地违法行为专项行动，并为此项行动列出了详细的时间表：将基本情况统一在2010年4月5日前报省国土环境资源厅专项行动领导小组办公室，认真核对囤积圈占土地整改和土地违法行为查处的最终情况，于6月10日前报送专项行动领导小组办公室，6月30日前检查验收；

　　同月，湖南省长沙市市长张剑飞在长沙市国土资源工作暨卫片执法检查部署大会上对在场的长沙各区县“一把手”表示，长沙已作为国土资源部开展卫片执法检查工作的第一个试点单位，并对相关工作进行了部署；

　　2010年4月，河北省国土资源厅、监察厅对廊坊市广阳区土杂品公司违法占地案、张家口翔隆钢结构有限公司违法占地案等11起未报即用的违法用地典型案件进行了公开通报。据悉，这11起典型违法用地案件目前均已被依法严肃查处，其中有10起被移送司法机关，1名涉案当事人被逮捕；

　　同月，河南省郑州市启动了违反土地管理规定行为警示约谈机制，将对县(市、区)或其乡(镇)、街道办事处辖区内建设项目占用耕地比例未降到10%以下的主要负责人启动约谈警示问责机制，进一步加强对土地管理行为的监督，严肃土地违法行为的查处；

　　2010年8月，湖北省有关部门在对108个土地整理和低丘岗地改造项目建设及资金管理使用情况进行的审计中，发现20起违法案件，其中移送检察机关9起，移送纪检监察部门11起；

　　2010年10月，四川省国土资源厅通知全省各市(州)国土资源局、监察局，依法查处四川省监察厅挂牌督办的30起重大典型案件，并要求有关部门在10月25日前办结上述案件。

　　在各地与中央有关部门的共同努力下，历时一年的土地执法行动已取得阶段性成果。

　　根据国土部近日公布的数据显示，2010年，全国共发现违法用地行为5.3万件，同比下降14.3%；涉及土地面积41.8万亩，同比上升1.1%。国土部共立案查处违法用地案件2.8万件，涉及土地面积33.8万亩，同比分别下降12.1%、上升7.6%；立案查处矿产资源领域违法案件7141件，同比下降8.3%。

　　“2010年土地执法的最大成就是在心理层面起了作用对一些地方政府和违规的开发商起到的是一定的威慑作用；对于老百姓而言，则会感到有关部门有所行动了，心里会感到很满足。”中国人民大学土地管理系博士张远索对《法制日报》记者说。

　　雷声大于雨点？

　　“2010年土地违法案件的查处力度较以往有所加大，但是现在查出来的问题也是很少的一部分。由于我国以前对土地问题的管理比较松，因此造成现阶段土地违法行为比较严重的局面。”张远索告诉《法制日报》记者，因为在现实操作环节存在困难，目前进行的土地问责仍然是“雷声大雨点小”，“在利益的驱使下，仍有少数官员对土地问责存侥幸心理，认为法不责众，仍旧继续着他们的违规行为”。

　　正如上述学者所言，相对于“从上到下”的土地风暴，土地问责工作的进展相对艰难。

　　一位不愿意透露姓名的学者向《法制日报》记者直言，虽然2010年年初各地相继展开了违法土地查处和土地问责，但是截至目前，问责并未有实质性的进展，鲜有官员因此被问责。

　　公开资料显示，在2009年度土地卫片执法检查中，首次实现了对全国2859个县的覆盖，此后的问责工作也是国土部、监察部和人社部首次依据“15号令”(《违法土地管理规定行为处分办法》)启动的土地违法问责，但自2010年9月以来，这项工作一再推迟。

　　为了进一步落实土地问责制度，国土资源部在2010年6月推出了这样的时间表“7月督察，8月约谈，9月问责”。

　　2010年9月份，对于即将到来的土地问责，国土资源部部长徐绍史一度在接受媒体采访时坦言“压力极大”。

　　根据时间表，在此期间，国土资源部约谈了部分土地违法严重地区的市政府负责人，挂牌督办了一批重大典型案例。

　　彼时，有业内人士指出，种种迹象表明，“要动真格”的国内首次土地问责风暴在2010年9月份即将来临。

　　但是，约谈之后仍鲜有真正意义上的问责，舆论普遍对这种“雷声大雨点小”的约谈制度表示不满。

　　虽然在此之前，国家土地总督察办巡视员张璞曾放出“狠话”，称“约谈”只是预警，如果大量土地违法违规问题仍得不到解决，国土资源部就可能动用其他手段。即使有关部门负责人已经调走了，但如果被查处的土地违法违规发生在其任期内，同样也要追究责任。

　　事实上，在土地问责制度被提出之后，有不少民众担心会不会有大量地方政府官员倒在“耕地红线”问题上。对此，国家土地副总督察甘藏春还对媒体表示，截至2009年12月31日，有的地方80%左右的违法用地已经查处到位，大量地方官员被问责的情况不会出现。

　　“一方面是大量土地违法案件的查处，另外一方面是鲜有干部被问责，这里面的原因是复杂的。”张远索告诉记者，这其中的“祸源”其实可以归纳为目前的房价太高，“现阶段，地方政府违规用地大都是用在了商业用地上，这其中也是利益驱使的原因。如果能够让我们的房价偏理性一点就会有所改善了”。

　　2010年12月16日，民众翘首期盼的首次土地问责终于姗姗掀开面纱：12位地方政府负责人接受面对面约谈。此次被约谈的12家县市分别为：陕西省渭南市、山西省运城市、黑龙江省佳木斯市、云南省红河哈尼族彝族自治州、湖北省襄阳市等5个市州以及黑龙江省铁力市、广西壮族自治区防城港市港口区、山西省大同县、黑龙江省牡丹江市阳明区、辽宁省灯塔市、浙江省上虞市、辽宁省庄河市等7个县市。

　　据媒体报道，按约谈流程，12个县市行政“一把手”将依次进行8分钟的发言，汇报对被查处的违法用地的认识以及将来的整改措施。

　　尽管全国土地总督察徐绍史将此称为“面对面的督察、面对面的批评与自我批评、面对面的商议整改工作”。但据媒体报道，在约谈现场，12位“一把手”的表情、说话的声音始终“不自在”。

　　对此，曾作为违法占用耕地面积较多的城市之一而被约谈的江苏省常州市市长王伟成透露，当时“受到了很大的刺激，也得到了深刻的教育”。

　　千呼万唤始出来的这次问责似乎并没有平息民众的舆论。

　　2010年12月17日，即有评论指出，从目前约谈的城市来看，无论是今年国土部挂牌督办的案件所涉及的内蒙古鄂尔多斯、辽宁沈阳等城市，还是此前被媒体曝光的1457宗囤地黑名单中数量占据前几位的广东、重庆、江苏等均榜上无名。

　　“国家开始对土地违规问题更加重视，也开始对违规行为、违规主体进行施压。不足的地方是国家查处违规行为的数量上还是太少，而且监察和处罚力度也还不够，这些都需要我们今后逐步的改进。”张远索认为，造成目前进展困难的原因还包括土地问责制度的透明度不够。

　　张远索指出，我国现在进行的土地问责制度还存在一些障碍，比如拖延执行的现象时有发生，这与操作人员的一些主观因素有关，土地问责主办人与地方上的某些联系也会对具体的操作产生一些负面影响。

　　破除“庇护”增加透明度

　　尽管在执行上有多处不尽如人意，但是毋庸置疑，2010年土地问责制度的启动为接下来的遏制土地违法案件的发生开了一个好头，并取得了初步成效。

　　据了解，2010年，国家土地督察机构历时8个月，对全国77个地级以上城市2007年至2009年土地利用和管理情况开展例行督察，总计审核土地卷宗13万件，涉及土地785.79万亩，耕地面积235.75万亩；实地核查2.7万个项目，涉及土地197.17万亩，耕地75.44万亩；警示约谈244名地方政府和部门有关负责人。督察对象拓展至地方政府涉土相关部门，督察链条延伸至土地审批、征转、出让、开发利用、抵押融资等全部环节。

　　对于目前的土地违法治理成效，国土资源部执法监察局局长李建勤表示，国土资源领域违法违规比例下降，但问题依然突出。其中，地方政府主导的违法违规用地问题严重，重点工程项目和农村建设用地违法违规问题查处到位难。此外，扩张用地建设“新城区”，违法违规新设开发区和擅自扩区，以推进新农村建设为名违法占地开发房地产，违法占地、违规建设高尔夫球场、别墅，非法开采稀土等现象有所抬头。

　　“目前我国土地领域的腐败现象非常严重，由此造成了很不好的影响，因此我国必须要大力开展土地问责制度。”林喆对《法制日报》记者说道，目前问责制度中比较重要的问题就是存在着一些袒护、庇护行为。

　　林喆指出，土地执法在进行具体工作时，有时会受到一些来自上级的庇护，这些都不利于问责制度的发展，“只有打掉上级庇护这个环节，才能有效遏制并惩治土地违法行为”。

　　对此，张远索表示赞同，他认为2010年我国的土地问责制度正式进入执行阶段，刚刚起步，“要一直坚持下去，每月每年都进行，不要一时严一时松。此外还需要不断完善、建立常态化的长效机制，加大对违规违法用地的地方政府处罚力度，应该会取得不错的成效，增大威慑作用”。

　　同时，林喆还提出，在建立土地问责的长效机制中应当考虑对土地问责制度的相关环节进行公示，对于案件的审理、出现的问题以及最后的处理结果等全部对民众进行公示。

　　“只有让民众说话，让民众了解，才不会再有"猫腻"。”林喆说。