民进中央建议修改土地管理法 取消土地承包期限

　　本报讯 近日，民进中央向政协大会提交提案，建议尽快修订《中华人民共和国土地管理法》。提案指出，现行土地管理法中有些规定已不完全适应新的形势发展要求。

　　提案说，随着我国改革开放的深化、经济社会的快速发展，特别是工业化和城镇化的不断推进，人地矛盾十分突出，耕地保护的压力很大。现行土地管理法中有些方面需要在法律上补充完善，主要表现在：一是土地利用总体规划的管理力度不够，违反规划计划用地的案件屡禁不止；二是各地对耕地保护的认识不到位，不能正确处理经济发展与耕地保护的关系，耕地保护责任不落实；三是征地补偿标准低，征地程序没有得到严格履行，不利于保护群众合法权益；四是现行法律关于监督检查和法律责任的规定较为原则，对违法行为处罚缺乏有效手段，土地执法存在制止难、处理难的问题。

　　民进中央认为，有必要针对当前土地管理面临的形势，加快对现行土地管理法的修订进程，以更好地落实合理利用土地和切实保护耕地的基本国策。

　　对于土地管理法的修订内容，民进中央建议：一是落实中共十七届三中全会精神和物权法的规定，调整、完善有关内容；二是健全完善耕地保护制度；三是调整完善土地征收制度；四是建立集体建设用地流转制度。

　　2007年，《物权法》颁布实施后，修改《土地管理法》的声音渐起。去年，有学者称修改版将在当年12月的人大常委会上讨论。今年初，在一次学界关于新拆迁条例和《土地管理法》的研讨会上，国土资源部一位司长表示，该部已将草拟的《土地管理法》的修改意见交到全国人大法工委。

　　代表建议

　　按市场价补偿被拆迁农民

　　昨天，全国人大代表、安徽省国土资源厅厅长张庆军联合多名代表提出《关于完善征地拆迁制度的若干建议》。张庆军建议，应规定对农民被征收房屋按照市场价值补偿，并让被拆迁人全面参与安置点选址、房屋设计、房屋分配方案讨论等过程。

　　张庆军说，根据《土地管理法》和现行的相关政策，大部分地方实行的是按照被拆建筑重置成本补偿。但按建筑重置成本补偿没有对房屋的区位、用途、面积、土地使用权等因素综合考虑，无法体现出房屋的真正价值，很难确保被拆迁人原有的居住条件和水平不降低。法律应规定对农民被征收房屋按照市场价值补偿，增强被征地农民适应城镇生产生活的能力，且随着国家财力的迅速增加，按市场价条件已经具备。

　　同时，在拆迁过程中，村或被拆迁人代表应该参与拆迁补偿安置方案的修订、安置点的选址、房屋设计、配套设施安排、施工质量监督等，房屋分配方案由被拆迁人讨论决定。

　　张庆军说，现在农房征地拆迁补偿安置方式主要有货币安置、产权调换安置、土地安置（即重新安排宅基地或者集体建设用地，并给予一定数额的货币补偿，由被拆迁人自行负责建设）等3种。由于被拆迁人自身情况不同，对拆迁方式要求不同，他建议今后拆迁部门应根据实际可能，提供2种或多种方式供被拆迁人选择。

　　张庆军表示，现在征地拆迁的实施主体比较混乱，一旦出现问题往往相互推卸责任，无法保障被拆迁人的利益。他建议，今后应严格征地拆迁实施主体，将实施主体限定为2类，即隶属于国土资源管理部门、政府专门成立的征地拆迁事务机构（或由土地储备机构代行），赋予开发园区及集中建设区管理机构的拆迁职责，也由国土资源管理部门统一指导、监督。

　　学者建言

　　新拆迁条例的公布实施，解决了国有土地上房屋征收与补偿的问题。然而，集体土地上的征收问题、矛盾时有发生，涉及面更广，修改《土地管理法》的呼声渐高。记者从郑州大学中国土地法律制度研究课题组获悉，该课题组已在近期形成关于修改《土地管理法》的若干建议，并上交国土资源部和国务院法制办。

　　课题组负责人沈开举教授说，去年，国土资源部曾形成一个关于《土地管理法》修改的意见稿。跟现行法律相比，意见稿在征收制度、公众参与等方面有诸多进步，但局限也很明显。为此，他们提出一份完整的修改建议。国土资源部法规司已回复，表示将邀请课题组参加关于《土地管理法》修改的研讨会。

　　土地划拨制度应立即废除

　　建立完善公众参与制度

　　修改建议：在第3条后新增一条：行政机关实施土地管理，应当坚持公平、公开、公正的原则，建立和完善公众参与、专家论证、风险评估等程序规则，保障公民、法人和其他组织的知情权、参与权、表达权和监督权。

　　理由：这些年违法占地现象日益增多的关键，并不在于中央土地管理权不够强大和集中，而在于各类土地权利没有得到平等有效保护，在于民众无法有效地参与土地管理因而无法有效对抗公权力的侵犯。今后，土地管理应当在土地产权明晰、土地规划制定与实施、土地有效利用以及土地征收征用等程序和领域建立有效的公众参与制度，从而减少土地管理中的矛盾和冲突。

　　取消土地承包经营期限

　　修改建议：新增一条：土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。土地承包期届满后，土地承包经营合同自动延期。

　　理由：为了实现集体土地承包经营权的稳定，应当取消承包经营权的期限。这一方面是对十七届三中全会关于“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”精神的落实，另一方面也有利于国家计划生育政策的执行，因为承包土地数额的永久固定意味着从土地中获得的收益大致确定，对于每一个农村家庭来说，过多的人口不但不会带来更多的土地，反而会导致生活水平严重降低，因此取消承包经营权的期限，赋予集体承包土地以“永佃权”，将促使农民在生育问题上更加谨慎。

　　废除建设用地指标制度

　　修改建议：删除第24条：各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。

　　删除第25条：省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向同级人民代表大会报告。

　　理由：建设用地指标（土地利用计划）是计划经济的遗留物，不但可能将规划架空，而且容易造成地区的不平衡，审批权力过于庞大导致的腐败也由此滋生。我们认为，建设用地指标这种土地管理模式今后应当废除，政府应当将主要精力放在通过土地规划进行土地用途管制方面。

　　按市场价事先公正补偿

　　修改建议：征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产，必须事先按照现时市场价格给予公正补偿。

　　土地征收补偿费用包括：土地权利损失补偿，包含土地所有权损失、土地使用权以及地上附着物的损失补偿，如青苗补偿、房屋补偿；直接的附带损失补偿。具体包括：营业损失补偿, 即在被征地上从事经营活动的投资补偿；重新安置补偿，包括迁移费、安家费、置业费；以及租赁损失补偿、残余地的分割或损失补偿等；社会补偿。

　　国务院应当根据社会、经济发展水平，每三年调整一次征地补偿标准。

　　理由：依照市场价格进行公平补偿应当是事先的，如果补偿金额没有完全支付就不能实施土地征收。当然，如果是通过返迁或者其他不适合立即履行补偿协议的方式进行补偿，可以在补偿协议签订并提供足额担保以后实施征收。也就是说，明确规定事先补偿，补偿费用不到位，征地决定不得执行。另外，在特别紧急情况下，比如出于紧急国防和公共安全需要，可以先行征用土地，但这仅仅是例外情况。

　　建立城乡统一土地市场

　　修改建议：第2条增加一款：国家土地所有权人和集体土地所有权人对自己的土地平等享有占有、使用、收益和处分的权利；第9条增加一款：县级以上地方人民政府应当建立城乡统一的土地市场。

　　集体建设用地使用权人可以依法以出让、出租、互换、转让、股份合作等方式流转集体建设用地使用权。

　　理由：按照现行法律规定，只有国家才可以通过权力的行使改变土地的所有权性质，而且土地所有权性质的改变只有一条“通道”：即将集体土地变为国有土地。集体土地所有者既不具有购买国有土地，也不具有出卖自己所有的集体土地的权利。这与宪法规定相抵触，应当尽快删除《土地管理法》、《城市房地产法》等法律中关于集体土地必须经过征收才可以进入土地一级市场的违宪规定，尽快按照“同地、同价、同权”原则，将集体土地和国有土地纳入统一的土地市场。

　　除了城市房屋拆迁过程中的“补房不补地”以外，目前国有土地使用权人的权利基本上得到了法律的有效保护，但是集体土地使用权人的权利却受到了极为严格的限制。这些制度客观上剥夺和侵害了农民的土地权利。《土地管理法》的修改，应当赋予集体土地使用权人与国有土地使用权人同样的权能，即对于自身具有使用权的土地，集体土地使用权人享有占有、使用、受益、处分等权利。

　　修法坚持市场经济方向

　　修改建议：删除第54条规定：建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。

　　理由：土地划拨制度是计划经济时代的产物。这种无偿划拨制度，一方面造成了巨大的国有资产流失，另一方面严重影响了市场公平。今天看来，土地管理法修改必须坚持市场经济方向，立即废除土地划拨制度。无论是公用，还是私用，都应该通过市场获得。确属公共用途的，可由财政出钱购买。

　　本版采写 本报记者 易靖 陈荞 图/CFP

　　作者：易靖 陈荞