基层社会管理新路何在

　　视点关注

　　本报记者丁国锋

　　随着经济转轨、社会转型和各种利益格局的不断调整，由民生诉求引发的矛盾和问题，已经成为当前和今后一段时期影响社会和谐稳定的最大“风险源”。县级政府，作为直面这一“风险源”的基层政权，如何有效改善民生、化解矛盾，成为加强社会建设、创新社会管理的一个新课题。

　　江苏省太仓市，作为一个连续多年位居县域经济百强县前列的县级市，近年来从基层“平安”和“法治”两条线出发，对社会管理工作进行了一番探索和实践。近日，《法制日报》记者前往太仓市进行深入采访调查，以期展现一条基层组织创新社会管理的路径。

　　拆迁安置带来基层管理盲区

　　从太仓市区驱车往南十几分钟，是太仓市科教新城一个名为群星花园的新小区。小区外围的几栋在建高层建筑还在紧张的施工，周边道路绿化等配套设施尚未建成，挂着“社区服务”牌子的办公楼也还没有启用。从这些外部设施来看，这个新建小区在管理上可能还比较混乱。但当记者所乘车辆进入小区大门时，一名保安从临时搭建的小区物业用房内走出来，认真核实车辆人员的身份，如此场景让记者感到此前的猜想确有几分“失误”。

　　“新搬进这里居住的都是农村拆迁户，一期可居住306户，现在已经入住了290户830多人。因为拆迁户来自3个社区(村)，原有的社区内还有部分房子没有拆掉，有的农民还没有搬进这个小区，所以在管理上难免出现混乱。在新的社区居委会还没有建立的情况下，我们临时设置了居民服务中心，统一管理物业和村民服务事宜。”兼任群星花园居民服务中心主任的群星社区党委副书记王怡说。

　　“虽然我们是社区的临时性派出机构，但可以发挥出在管理小区安全、丰富失地农民文化生活和提供卫生、社会保险等服务方面的作用。”王怡补充说。

　　“设置一个新的居委会需要一定的程序，而且要增加社区和村的建制，与此前的省市区域调整优化中"撤村并镇"的情况有冲突，为了避免基层社会管理上的真空，太仓市目前实行了在一个社区的地域范围内建立多个居民服务中心的方式，防止居住区域和机构在拆迁安置过程中被"打散"继而出现管理盲区。”陪同记者采访的太仓市民政局副局长周红亚解释说，传统的“熟人社会”被打破，夹杂着居民生活方式的改变和外来人员混居等情况引起了诸多问题，如何让基层政权和基层群众性自治组织发挥出作用，确实是目前社会管理中亟待解决的突出问题。

　　社会组织管理体制尚不完善

　　采访中，周红亚对《法制日报》记者分析说，中央提出加强和创新社会管理工作后，给民政部门带来了新考验，但同时也给解决长期以来积累的社会管理难题提供了很好的机遇，“逼”着类似民政局这样担负社会管理职责的政府部门认真思考以往管理上的不足。

　　《法制日报》记者在采访中了解到，和苏南其他县市一样，太仓市在1998年至2003年间，按照区域调整规划，先后合并了15个乡镇，并从1999年起，将原有329个村委会经过多轮的合并、划归、更名等调整到2010年的88个村、66个社区。村和社区这样的单个基层管理“细胞”在“调大、调强”的同时，也出现了难以避免的“村级自治组织日益政府化”和“精细化管理缺位”等问题。

　　据太仓市民政局的工作人员介绍，上世纪80年代时，村民有矛盾纠纷，还想到直接找村长解决，不行就找大队干部解决。现在的情况是，村民一是找村长难，有的几年都见不到一次；二是即使找到村长了，往往也解决不了问题。这种现象也在一定程度上凸显了基层社会管理所面临的问题。

　　周红亚说，随着经济发展中的结构调整，在社会组织的发展中，也出现了一些新趋势，如太仓市经过民政部门登记的社会组织已经达到272个，其中社会团体166个、民办非企业单位104个、基金会两个，而且社会组织呈现了每年10%的增长，在经济、政治、文化、社会、教育和科技等各个领域日益发挥着作用。

　　“但这些社会组织，特别是行业商会、文化组织还处于"幼嫩期"，承接社会服务的能力不强，还存在着管理体制不完善、政策法规不健全、管理监督不到位的问题。”周红亚说，如何正确认识各类社会组织在社会管理工作中的作用，完善培育扶持和推进依法管理措施尽快到位，的确给政府部门带来了严峻的考验。

　　外来人口管理成最大挑战

　　“对人的管理，是社会管理中最关键的方面。”太仓市公安局副局长薛国义告诉《法制日报》记者，“管住了人，就管住了社会组织，就管住了行业场所，管住了重点物品，管住了社会治安。”

　　薛国义还兼任着太仓市流动人口服务管理办公室主任，他介绍，太仓市目前常驻人口为46万人，而登记在册的外来人员达45万人，如何让这个数量惊人的“新太仓人”群体尽快融入到当地的发展中，而不发生严重的治安、刑事乃至于群体性事件等直接影响当地社会稳定的情况，给社会治安稳控工作带来了巨大的挑战。

　　《法制日报》记者了解到，在苏南的不少新建小区，尤其是城乡接合部，因为采取由协管员“点对点”登记管理的信息收集方式，随着外来人员群体数量的增加以及人员流动性日益加快的趋势，外来人员管理工作中人力资源的“高成本”问题，一直是难以突破的瓶颈之一。

　　“据我了解，在有些区域范围，可能在一段时间内出现了类似于"老乡群体"的集中移居以及"三无人员"躲避登记的情况，公安机关和综治部门能否在第一时间掌握这些信息，还是一个难点。”薛国义举例说，在外县市一起事件实地调查中，一栋楼内50%的外来人员没有登记，给外来人员管理工作敲响了“警钟”。

　　放权基层推动群众自治管理

　　如何破解基层政权在社会管理中遇到的各种难题？太仓市将创新社会管理的突破口放在农村，从给基层村委会“放权”开始，推行一系列厘清管理职责的改革。

　　太仓市城厢镇电站村，在2010年拆迁改造过程中，有506户村民的房屋纳入到了拆迁范围。

　　与其他地方政府推进拆迁安置工作作法不同的是，在太仓市的拆迁安置方案中，“谈判”主体由政府转变成了村委会。

　　其间，村里召开了村民代表大会，把拆迁补偿标准、新建小区的情况向参加会议的村民公布讨论。会后，498户村民向村委会表达了同意拆迁方案的意见，另有8户村民因为房子在路边有门面房，不同意拆迁。政府相关部门在村民意见的基础上调整了规划方案。不到两个月的时间，498户村民就顺利拆迁并先后搬进了新居，而8户村民则因为其房屋对整个拆迁区域影响不大而保留了房子。拆迁过程中没有发生一起群众信访投诉事件。

　　“从"政府大包大揽"到通过征求民意的"群众代理"，如果没有厘清基层政权的职能，给群众充分的"放权"，恐怕是难以达到的。”太仓市政府法制办负责人说。

　　这项给基层村委会“放权”的模式，被称之为“政社互动”(本报视点版2009年10月19日曾作报道)，最早源自于2008年11月太仓市政府法制办对“梳理职权、依法界定基层群众自治组织与市(镇)两级政府及其职能部门的关系”的职权统计的启动。此后，太仓市于2009年5月出台了《关于建立政府行政管理与基层群众自治互动衔接机制的意见》，其中明确提出，“凡属村(居)自治性的管理工作，放手让村(居)委会自主管理”、“政府部门行政职责范围的工作任务，不得随意下达到村(居)委会”。

　　经过近1年的清理、审核、讨论和公示，2010年3月，太仓市正式出台了《基层群众自治组织协助政府工作事项》和《基层群众自治组织依法履行职责事项》。

　　2010年8月13日，太仓市政府与城厢镇、双凤镇两个先行试点乡镇正式签订了全国第一份《基层组织协助政府管理协议书》，建立了社会管理和服务事务的“一揽子契约服务”运作机制，群众共同管理社会的责任意识实现了“回归”。

　　“通过将这部分涉及社会管理、社会事务、公共服务的自治职能交给村委会自行管理，不仅解决了政府部门职能"膨胀"的趋势，也为明晰政府部门职能定位，让政府部门着重科学规划、研究部署地方经济发展，着重加强依法行政能力的提高以及加强市场经济秩序的维护力量，进而专心于社会管理工作提供了一条新路子。”太仓市委书记陆留生说。

　　太仓市依法治市领导小组专职副主任葛卫平说，“政社互动”从最初的厘清基层政府职能、加强群众自治组织的作用角度，对推进基层法治建设创造了一个全新的经验。随着法治建设的进一步深入以及当前社会管理工作的突出，通过加强县域法治水平提升社会管理能力，“政社互动”所包含的“厘清权力”、“发动社会力量推进社会管理”的思想，对积极推动基层组织和群众参与社会管理工作是一个很好的启示。

　　太仓市市长王剑锋在接受《法制日报》记者采访时说，从加强和创新社会管理机制的角度，推动村(居)民小组长宣传贯彻党的路线、方针、政策，组织村（居）民治安防范、调处社会矛盾纠纷，同时推进基层群众自治组织的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督能力，必将进一步夯实基层维护社会和谐稳定的工作“根基”。

　　加强基层管理关键在政府协调

　　《法制日报》记者此前在江苏省委政法委组织的一次社会管理创新座谈会上了解到，参与社会管理的政府部门人员缺位，也是制约基层社会管理工作的一大瓶颈。

　　据了解，在一些县级政府机构中，如招商局这样的政府部门有着几十个人的“充足编制”，甚至采取给社会管理部门“分配招商任务”的方式，“变相削弱”了社会管理机构的职责。

　　更为突出的是，在司法行政部门的社区矫正工作中，碍于“编制”的束缚，基层司法所的一两个社区矫正工作人员，需要管理几十个甚至上百个社区服刑人员，这种现象并不在少数。类似承担着重要社会管理工作重任的机构，长期处于“要人没人”、“要钱没钱”的困难境地。

　　而在拆迁工作中，一些地方政府给行政部门“分解”拆迁任务，这种情况也直接“混淆”了政府社会管理和服务职能的意识，造成了政府部门职能的“错位”，引发了社会矛盾。

　　不少参与座谈会的政府部门负责人表示，社会管理工作究竟由哪个部门牵头负责，大家都不清楚。

　　“应该认识到，社会管理创新并不是政府执法部门、政法综治部门一些执法、平安创建工作职能的简单堆积，而应当结合全社会发展的趋势，引导出一条既转变政府职能，发挥引导和服务功能，又在维护社会稳定的管理和控制工作中探索法治化管理的新路。”太仓市委常委、政法委书记夏林祥说，利用“加强法治建设”这一“推手”，从促进平安建设、预防和化解矛盾、推进公务员公正廉洁以及改善民生的目标来看，可以梳理出政府各部门的社会管理职责和发展规划，从而引导全社会各界力量积极参与到社会管理的各项工作中。

　　王剑锋分析说，推进社会治理结构创新，要以是否获得群众拥护为标准，找到基层社会管理工作中的“薄弱点”和“症结”。在具体工作中，一定要构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的格局，虽然目前地方各级党委政府在谁主抓的问题上还有不同的认识，但政府的协调组织责任无疑十分关键。

　　本报太仓（江苏）3月14日电来源法制网——法制日报)