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本报记者郄建荣
由国务院布置的对我国核电设施所进行的安全检查正在紧锣密鼓地进行当中，环境法学家在充分肯定这项检查的同时，也表示，希望看到国家能对我国的核电站建设特别是整个核电事业的发展做出法制以及制度上的检查与安排。
“从核电项目环评上看，我国环评制度自身存在的结构性缺陷尚不能保障核电项目万无一失。”著名环境法专家、北京大学核科学与技术研究院核政策与法律研究中心主任汪劲20日在接受《法制日报》记者采访时表示，这种结构性缺陷，主要表现为规划和项目环评公众参与程度很低，以及项目环评缺少可供选择的方案这两个方面。
同时，在核电项目的审查和运行环节，还缺少依法由独立的第三方如原子能委员会等机构独立审查与监管的程序。
环境法学家认为，在我国核电发展过程中，法制建设滞后的问题已经显现。
核电环评公众参与不足
事实上，目前我国启动的有关核电站安全检查以及为专家所热议的核电安全问题皆是由地震、海啸引发的日本福岛第一核电站核泄漏事件所引发。
尽管日本福岛第一核电站出现核泄漏事故，但是，在汪劲看来，日本有关核电站建设的法律程序，特别是公众参与的做法仍然值得中国借鉴。
据汪劲介绍，在日本，要建设一个核电站，在项目环评和审批阶段，至少会安排两次征求公众意见的听证会。
按照日本的法律规定，在确定了要上一个核电项目后，核电项目的业主首先要就选址向经济产业省提出立项申请，经济产业省在确定符合规划要求后必须提交原子能安全委员会审查。汪劲说，与此同时，原子能安全委员会要向公众就拟建核电项目召开听证会公开征求意见。然后，经济产业省再对原子能反应堆的科学性进行审查，在完成这两个环节的审查后，经济产业省还需要提交日本原子能安全委员会进行审查。
“这时，还有一次公众参与的过程，就是原子能安全委员会再次启动听证会。”汪劲说，日本的核电站建设从审批到立项再到建设，几乎都有公众参与的环节。
对比我国的核电建设公众参与，汪劲表示出了担忧。“目前，我国环评审批程序中项目公众参与只有原则性规定，没有具体可操作的条款，这一制度存在着结构性缺陷。”汪劲说，结构性缺陷主要表现在，核电环评公众参与程序没有、组织规定不健全，这样的结果是，不能通过法定程序听到反对的声音。即使有些项目在形式上组织了公众参与，但是到底哪些人能代表公众的意见，找几个居委会主任问一问算不算公开征求公众意见？
核电项目应该有替代方案
说到核电项目环评，汪劲告诉《法制日报》记者，按照目前我国的法律规定，环评审批只审一个报告书，就是建设方案的环评报告书，法律没有规定需要另做可供选择的替代方案。
“比如说，某地要上一个核电项目，那么就开始做这个项目应该建设的环评。”汪劲说，最后提交到审批部门的，也只有这个应该建设的核电项目的环评报告。
汪劲表示，这样的环评审批结构导致没有替代的措施。他认为，一个核电项目在做环评时，除了有需要建设的方案外，更应该有其他可供选择的替代方案。“环评报告至少应该对不同的项目方案进行评价并指出哪个方案更好。”汪劲说，如果只有一个必须建设的环评报告，最后“连比较的都没有，对于这样一份环评报告，当经济综合部门以及规划、土地、建设等部门都表示许可时，环评审批机关往往只能作出"原则同意"的批复。”
汪劲认为，造成这个问题出现的原因是，缺少这方面的制度和法律上的安排，也就是说，法律没有在这方面进行要求与规定。
目前仍然身处日本的旅日环境法学者、中国政法大学环境法学副教授杨素娟20日在接受《法制日报》记者书面采访时表示，亲历日本这场正在进行的大灾难，她更加体会到倾听反对性意见的重要。杨素娟认为，我国在核电建设过程中，尤其要认真对待来自公众、专家和社会团体的各种反对性意见。
核电审批及监管缺少第三方
在此次日本福岛第一核电站核泄漏事件中，日本原子能安全委员会被媒体频繁提及。
汪劲告诉《法制日报》记者，日本原子能安全委员会在日本是一个独立于政府以及企业的第三方独立监管机构。它的职责不仅具有监管的职责，还有审批的职责。
“更重要的是，它并不隶属于哪个省，而是对日本内阁总理大臣直接负责。”据汪劲介绍，日本经济产业省在审批核电项目时，也要就业主拟建设的核电站原子能反应堆的科学性向日本原子能安全委员会提出审批申请，原子能安全委员会的审批是一个核电站建设过程中必须环节。除此之外，日本的原子能安全委员会还是一个监管部门。
对此，也有专家认为，虽然我国没有原子能安全委员会，但是，我国有国家核安全局。“我国确实是有国家核安全局。但是，它隶属于环境保护部。”汪劲认为，我国国家核安全局的独立性以及权威性不及日本的原子能安全委员会，再加上我国国家核电企业一般都有很高的行政级别，当遇到涉及更多资金投入的重大风险决策出现分歧时，由于相关法律的缺位和职权职责的不清，“到底谁说了算还很难说”。
全国政协委员、中国核工业集团公司中国核动力研究设计院副院长兼总工程师陈炳德在接受媒体采访时就曾公开表示，目前，在我国核电管理中，国家有4个部门和核能相关，部门职能交叉，这样不利于工作开展。
法律缺失极易出现监管漏洞
作为北京大学核科学与技术研究院核政策与法律研究中心主任，汪劲告诉《法制日报》记者，北大部分院士早在去年10月曾建议，我国应加快制定原子能法，这一呼吁得到了国务院各涉核主管部门的一致赞同。
据汪劲介绍，目前，我国有关原子能方面的法律只颁布实施了放射性污染防治法一项法律，另有8项行政法规。“部门规章也多数是就某一方面急需的管理内容而制定的，核法律法规体系尚未健全完善。最核心的问题是没有核领域的基本法。”汪劲认为，虽然我国核技术不比发达国家差，但是在核政策与法律制度建设以及在核电管理人才培养方面却比较薄弱。
据专家介绍，目前，人类历史上出现的核电泄漏事故，除了目前仍在危机之中的日本福岛第一核电站泄漏事故外，无论是前苏联切尔诺贝利核爆炸还是美国三里岛核泄漏事故都是人为原因造成。
而要最大限度地避免人为原因，健全法律是一个必须的前提条件。杨素娟告诉《法制日报》记者，日本制定有较为完善的核电站及核辐射污染损害的立法，其中的主要法律包括核灾害对策特别措施法、有关规范核原料物质、核燃料物质及核反应堆的法律、有关核损害赔偿法等。
“综合性法律处于空白状态，政府对核电监管必然是无法可依。”汪劲说，再加上有关环境质量标准项目的缺失，很有可能许多应当测定的项目因标准未作规定或者要求而放弃。这些一般公众所不知情的内容都给核电监管以及安全留下隐患。
据汪劲介绍，目前，我国的环境标准除了水、气、声、渣外，其他方面的环境标准都存缺失的问题。“比如，就我所知，我国的核电标准就没有有关海啸的规定。”汪劲说，法律缺失、标准项目缺失，最终带来的是，一个核电项目该不该上、应当怎么上，不是法律规定或者说依法定程序决定的。
中科院院士、南京航空航天大学核科学技术专业教授陈达16日在接受媒体采访时透露，目前，我国在建的和已建成的核电站有27个。中国在建、已建的核电站分布于辽宁、山东、江苏、浙江、广西、广东等地，在沿海地区已经排满，目前一些反应堆深入内陆地区。去年6月，新华社曾报道说，我国北方内陆省份将建核电站，并已开始论证备选地点。
“我国核电建设没有法律，只有规章，那么，政府部门在审批或监管中，既可以左一点，也可以右一点。”汪劲说，让他最担心的是，在核电建设的管理中，人为因素的增加必然磨灭法律的公正性。
“一旦一个核电站发生事故造成核泄漏的话，就可能酿成一场长期的巨大灾难。”这是2010年8月，汪劲在接受《法制日报》记者采访时说的一句话，半年后，在日本的福岛，这句话被不幸言中。尽管福岛的核泄漏并没有危及世界，但是，在中国却出现了“抢盐潮”，美国上演了抢购碘片的风潮。
汪劲认为，“核事故的经验和教训告诉我们，这不是一个技术问题，而是一个包含风险决策机制、严格监管体制以及有关人员严格依法遵章办事在内的行为规范问题”。
本报北京3月20日讯来源法制网——法制日报)
(责任编辑：Newshoo)
来源：法制日报
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