资料：观点争鸣：交通协管员有权贴罚单吗

　　交通协管员有权贴罚单吗

　　由于交警警力有限，目前在我国许多城市，交管部门聘请了大量的交通协管员来协助交警维持交通秩序。按照一些地方法规，这些交通协管员可以劝阻、告知道路交通安全违法行为。贴罚单，属行政处罚程序中的“告知”。交通协管员可以行使这一告知权吗？近日，在北京发生一起司机状告交警部门的案件，焦点即在——交通协管员有权贴罚单吗？

　　背景新闻

　　汽车被交通协管员“贴条”，继而被交通队罚款200元，《汽车驾驶员》杂志社的副主编钟先生以协管员无权“贴条”为由，将北京市西城交通支队西单队起诉到北京市西城区人民法院。

　　钟先生称，今年1月11日上午10时，他把汽车停在国家工商总局门前的路边。20分钟后，他发现汽车上被交通协管员贴上了“违法停车告知单”，要求3天内到指定地点接受处罚。后来，交管部门依此罚了他200元钱。

　　“我认为协管员无权‘贴条’，法律规定协管员只是协助交通警察维护道路交通秩序，劝阻、告知道路交通安全违法行为。”钟先生指着他停车时的照片说，照片上隐约有白线，但现场标示车位的白线很不清楚。根据《行政处罚法》的规定，协管员拍摄的照片只能充作线索，不能作为处罚证据。但现在这一罚款权却赋予了协管员，协管员贴的处罚告知单告知如果3日内不去接受处罚，年检就无法通过，已经具有强制执行力。“协管员既非公务员，也不是法律、法规授权的有处罚权的组织，他们‘贴条’凭什么具有法律强制力，凭什么能作为原始证据？”

　　交通队的代理人反驳了钟先生的观点。他表示，“违法停车告知单”本身不具有强制力，且协管员拍回的照片，也是由交通队核对认定后才做出处罚决定的。他说，交通协管队伍是由区政府组建，交通队聘请以协助交警劝阻、告知交通违法行为的，他们主要对违法停车等静态交通违法行为进行告知和拍照。另外，由于法律没有明文禁止协管员“贴条”的行为，因此协管员的做法并不违法。

　　庭审中，当法官问道：“协管员张贴‘违法停车告知单’有何法律依据？”西单队的代理人称，《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》的有关条款中规定，由政府组建的协管员有权对交通违法行为进行“劝阻、告知”。该代理人还称，协管员张贴的“违法停车告知单”并不像钟先生所认为的具有法律强制力。交管部门对协管员拍摄的交通违法照片要经过审查认定，对于能够判断违法事实的予以采信，不能够认定违法事实的不予采用，免于对司机的处罚。据相关报道整理

　　观点一　“违法停车告知单”具有强制执行力

　　郭敬波（特邀主持人）：本案争议的焦点集中在“违法停车告知单”。那么，该告知单到底有没有强制性呢？

　　张同仁（郑州大学法律硕士）：

　　在本案中，原被告双方对“违法停车告知单”属性的理解都有一定偏差。钟先生在起诉中称“这一罚款权力赋予了协管员”，其实罚款权并没有赋予协管员，这一“违法停车告知单”也并非“处罚决定书”，交管部门不能依此对钟先生进行行政处罚。在处罚之前，交管部门还要依法做出行政处罚决定书，而后才能对钟先生进行行政处罚，所以交通协管员并不享有行政处罚权。

　　但协管员张贴的“违法停车告知单”也并非像被告代理人辩解的“交管部门对协管员拍摄的交通违法照片要经过审查认定，对于能够判断违法事实的予以采信，不能够认定违法事实的不予采用，免于对司机的处罚”。如果按此说法，似乎这一“违法停车告知单”无足轻重，没有任何强制执行力。其实不然，因为“违法停车告知单”是交管部门的制式文书，它首先确定了行政相对人违法的事实，就是“违法停车”，按《行政处罚法》规定，行政机关在做出行政处罚之前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知被处罚人依法享有的权利。所以，钟先生在接到“违法停车告知单”时，实际上已经被确定和告知违法了。至于被告代理人所说的，交管部门还要对协管员拍摄的交通违法照片进行审查认定，能够判断违法事实的予以采信，不能够认定违法事实的不予采用，这是行政机关内部监督管理的一个措施，并不能依此说明该“违法停车告知单”无强制执行力。

　　更重要的是，“违法停车告知单”上明确说明“3日内不去接受处罚，年检就无法通过”，这更是“违法停车告知单”有强制力的具体表现。

　　观点二交通协管员“贴条”无明确授权即违法

　　郭敬波：交通队的代理人称，由于法律没有明文禁止协管员贴条的行为，因此协管员的做法并不违法。法律没有明文禁止就能认定协管员的“贴条”行为合法吗？

　　郑荣敏（郑州大学法律硕士）：

　　“法无明文禁止不违法”是民事法律行为是否违法的一个认定标准。作为公民，只要法律没有禁止的行为即可为之。但是，行政行为和民事行为有本质的区别。

　　首先，行政行为具有单方性。行政相对人侵犯公共利益的行为是否应当受到制裁，取决于行政主体的意志而不是行政相对人的意志。

　　其次，行政行为具有强制性。行政主体做出的行政行为具有强制力，如果行政相对人不予配合，就会导致强制执行。鉴于行政行为的这些特点，为了防止行政权力滥用，法律规定任何行政行为必须有明确的法律授权，所以行政行为是否违法的标准并不是法律有没有明文禁止，而是行政行为是否得到法律明确授权，这就是所谓的“法无明确授权即违法”的原则。

　　任何行政机关的设立都必须有相应的法律依据。“无法律即无行政”、“职权法定”是对行政机关的最基本要求，任何行政机关都是由权力机关通过法律规定的方式设立的，行政机关一经设立，便享有法定的权力，同时必须履行法定职责，非经法律授权，行政机关不得放弃、出让或者委托其行政职权。并且这种法律授权必须是明确的，仅限于法律、法规或规章的授权，而不包括其他规范性文件的授权。

　　2005年1月1日施行的《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》，对协管员的法律地位、职责任务等进行了确认，该办法第九条明确规定：“本市鼓励单位和个人在公安机关交通管理部门的统一组织下，提供志愿服务，协助维护道路交通秩序。”该办法第七十八条第三款对此进一步细化，规定“市和区、县人民政府组建的道路交通安全协管员队伍，协助交通警察维护道路交通秩序，劝阻、告知道路交通安全违法行为”。

　　但交通协管员的“告知”应该只是一种说明、解释义务，而不是一种行政权力，不应带有强制性。在本案中，交通协管员贴的是“违法停车告知单”，这是行政处罚程序之一的“告知”，如前面所说，其具有一定行政强制性。因此，这两个“告知”虽然文字相同，但法律含义却相去甚远。

　　观点三行政执法讲究“程序正义”

　　郭敬波：对于本案，有人认为，只要违章停车是事实，就应当受到处罚，不管是协管员“贴单”还是由警察“贴单”，没有什么质的区别。该如何看待这一问题？

　　康志军（郑州大学法律硕士）：

　　一些学者对此案也做了讨论，认为交警警力严重缺乏是当前无法解决的事实情况，交通协管员的出现是为缓解这一问题。只是机械地让协管员来发现违章，然后报告交警，交警再经过核实确认之后做出处罚决定，就失去了当场处罚、简易程序的意义，也不符合道路交通违法即时性的特点。如果司机确实存在违章停车的行为，却死咬着程序上的缺陷不放，并以此开脱责任，是不可取的。

　　我对此观点不敢苟同，这实际上是“实体正义”与“程序正义”出现矛盾时，如何选择的问题。

　　一个行政行为只有行政职权的主体合法，合乎法定职权范围，做出具体行政行为的证据确凿，适用法律规定正确，符合法定程序，才是合法的行政行为。

　　行政法中有一个基本原则叫做“正当程序原则”，就是要求行政机关在做出影响行政相对人的权益的行政行为时，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取当事人的申辩，事后为当事人提供相应的救济途径等。在行政诉讼中，对行政行为合法性审查的时候，不但要审查行政机关做出具体行政行为的事实依据，更要审查行政主体的权限依据和程序依据。任何越权行政、不按程序行政的行为，同样会被法院确认为违法行为而予以撤销。

　　在行政诉讼中，被告负举证责任。本案中，法官询问被告关于“协管员张贴‘违法停车告知单’有何法律依据”？实际上就是要求交通队举证交通协管员“贴单”的行为有无法律、法规授权。

　　除了法律、法规的授权外，行政机关受编制、经费的限制，依靠本身有时难以完成既定的行政任务，也可以委托其他组织来执法。但是《行政处罚法》对受委托组织的条件做了严格限制。受委托的组织应是依法成立的管理公共事务的事业组织；具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。

　　受传统的计划经济影响，我国的行政执法部门本来就很多，有人称之为“十几顶大盖帽，管一顶破草帽”。乱执法、越权执法现象非常严重，加之一些行政部门以人员紧张或降低执法成本为由，聘请、雇用人员协助执法，这些协助执法人员往往直接参与执法行为，造成执法更加混乱的现象。严格地说，这些组织和人员并不是法律所说的“受委托的组织”，并不具备执法主体资格。

　　我们不能为了实体正义而忽略程序正义，仅看结果而不顾程序的执法，同样与“依法行政”相背离。