神木民生实验

　　在质疑中，向前走

　　◎文·图_本刊记者 衡洁

　　2011年2月22日，神木县委副书记郝海东起了个大早。上午，他要和神木县7户民营企业家召开一个“三大慈善公益金”的恳谈会。

　　同样在22日，神木县委常委、宣传部长雷江声也忙了一个上午，他与该县孙家岔镇的10户民营企业家召开了“三大慈善公益金”恳谈会，希望企业家能承担社会责任，踊跃参加公益金的募捐活动。

　　23日，神木县委常委、组织部长温建刚与该县柠条塔西整合区的10户民营企业家召开了同样的一个恳谈会……

　　紧锣密鼓，县委班子成员四处奔忙，又一项民生新举措呼之欲出。

　　根据县委办的资料显示，“三大慈善公益金”包括医疗卫生、文化教育、社会保障三大领域，属于非公募基金，资金来源主要依靠县财政、企业、群众三方力量。“‘十二五’期间，三大慈善公益金每项筹集基数初步确定为10亿元。”县委办一名官员表示。

　　梳理神木近年来的系列民生政策，会发现其中清晰的逻辑顺序和推进步骤。但是，以全民免费医疗首当其冲，很多民生政策都招来了外界的质疑。是枪打出头鸟，还是政策本身存在漏洞？这究竟会成为神木进一步发展民生的阻力，还是动力？

　　钱从哪里来？

　　“凭什么？”

　　这是神木县最初被爆出实行了全民免费医疗后，外界普遍所持的一种疑问。在当时，神木虽然经济发展较快，但在全国百强县中仅排名92位。“前91位都没做的事，神木是不是在大跃进？”怀疑、担忧织起了一串问号。

　　经过一年的运行，测算出全民免费医疗人均补贴400元左右，远高于我国新医改方案中人均120元的标准。而随后不断爆出的12年免费教育等民生政策，更让外界质疑愈烈：神木的决策违反市场经济规律，地方财政面临着被拖垮的危险。

　　“经济实力是搞民生建设的基础。要是饭都吃不上，搞这些免费的民生工程就可笑了。”对于这一疑问，郭宝成作了详细的解释：“神木县2008年地方财政收入是17.19亿元，而用在民生工程上的钱就有13个亿。有人认为剩下4个亿，连吃饭都不够了，怎么保证发展呢？我想说的是，财政的事情比较复杂，这17个亿是明码标价的预算内收入，这个收入是一笔账；地方预算内可支配财力又是一笔账；当然还有一部分预算外收入。这些加起来，县上可以支配的钱应该有30亿元左右。所以，我们拿出13个亿来，也还不至于捉襟见肘。”

　　虽然经济实力足以支付，但要做到“可持续”显然还有许多问题要解决。“三大慈善公益金”被坊间认为是神木县新一届领导班子未雨绸缪的结果。温建刚告诉记者：“尽管我们实施了全民免费医疗、12年免费教育等保障性措施，但贫富差距仍会带来问题。公益金能为神木的民生建设提供坚实的后续财力保障。”

　　此外，雷正西还告诉记者：“解决‘钱从哪里来’，还要通过发展县域经济解决。我们重点抓民营经济，目前民营经济对县财政的贡献率已达80％，已成为神木民生建设的源头活水。同时，进行产业的多元化发展，培育壮大新兴产业，如文化旅游产业，也是我们一直在努力推进的。”

　　神木搞民生，靠的是强有力的财政支撑，神木的煤是做了贡献的，其他地方要完全复制，包袱一定不轻。

　　会不会养懒汉？

　　另一个令人担心的风险被称为“公共道德风险”，大意是当签约一方不完全承担风险后果时，所采取的自身效用最大化的自私行为。具体到神木，简而言之，就是神木的高福利民生体系，会不会养懒汉？

　　在实行“免费医疗”的头两个月，神木的住院需求呈井喷式的增长，住院需要预约排队，同时其他定点医院的病床也全部投入使用。根据县卫生局的数据，当年3月全县的住院费用是960万元，4月份增加到1270万元。这似乎印证了一些人的观点，更加让人担心会出现“小病大养”、泡病号的倾向。

　　“其实，这说明我们的福利迟到了。”神木一位官员说。郭宝成也表示，当人们爆发性地去看病，这不是道德问题，是长期看不起病的结果。

　　上文中妻子得胆结石的赵师傅这样对记者坦白：“住个院，我自己要先掏400块钱，家里人还得天天过来伺候，耽误了活儿干不了，这种傻事谁干？”

　　事实上，几个月后，医疗秩序逐步恢复正常，家家医院病床都出现空位，且医疗费报销额也少于政府调研时的测算。时至记者到神木调查之时，免费医疗的一套程序已运行得较为平稳有序。

　　为了防范可能出现的医院过度占用政府财政的情况，县里还对医院方制定了严格的监管措施，如药品不得超过医疗费总额的一半、住院患者每日费用不得超过400元等等。

　　“我们会虚心倾听各方面的意见建议，不断优化完善制度，为在公共服务领域率先打破二元结构、实现城乡一体化均衡发展等方面先行试水破题。”雷正西这样表示。

　　面对民生问题，神木的解题思路并不繁琐，当地官员甚至用“朴素”来形容。纵观数十年来的国家一些改革方案的出台，其实有不少改革新举都伴随着质疑声落地、前行，把效果交给时间来检验，但他们的先导性不容置疑。从这点看，神木民生实验的意义值得肯定。

　　有限资金如何分配？

　　前文提到，雷正西曾说“要把钱用到刀刃上”。民生事务千头万绪，县情民情错综复杂，什么是刀刃？怎样取舍刀刃？

　　“大多数人最急、最盼的事，就是大事，就是最应该下力气去做的事。”郭宝成这样阐释自己的理解，“曾有人建议神木修建机场，我说‘不干这傻事’！修个机场至少要占几千亩地、投资几十个亿，GDP是上去了，但是神木附近有省内的榆林机场、省外的鄂尔多斯机场，再修机场有什么必要？县医院的那块地，本来是打算修宾馆的，后来想想，高档宾馆什么人才享受得起？医院才是老百姓最盼望的建设。”

　　对于资金的分配，神木的决策者们心里有本账。

　　“神木是陕西省面积最大的县域，辖19个乡镇629个行政村，如果把资金面面俱到地投入，那将是个无底洞，最后什么事也办不好。”神木一位官员为记者举了一个例子，“这几年神木经济的飞速发展加快了全县的城镇化率，有一些村子已经成了‘空壳村’。像这样的村，我们就不倾向于再继续投入道路、电力等基础设施建设。投入的资金和享受到的人群不成正比，投个几千万进去有什么意义呢？”

　　那么，“空壳村”的老百姓怎么享受发展成果？神木还有自己的打算。

　　站在县城北端的窟野河岸边可以看到，一个11平方公里的新村正在建设之中。根据神木县的规划，将把1.6万亩滩涂地改造成可容纳人口6万至8万的城市新区，相当于再造一个新县城。“‘空壳村’剩下的少数人可以搬出来，这样花钱也少，还有助于加快城镇化建设。新区的建设还有助于平抑过快上涨的房价。”这位官员介绍。

　　避繁就简，也是神木在抉择中依据的原则之一。比如在医改中，面临医保、医疗、医药这“三医”的选择，神木避开了医疗和医药这两方面的阻碍。县卫生局的相关工作人员告诉记者，对于药品机制的改革，在神木这样县一级的层面上并无太多发挥空间，而医疗建设方面，神木基本是按照各级政府的政策来落实的。

　　“我们的理财观念就是：在保证建设和发展的前提下，不搞好看的，只搞实用的，把钱真正花在解决老百姓‘最关心、最直接、最现实’的利益问题上。给老百姓花的钱一分不少，搞形象工程、面子工程的钱一分不给。”雷正西说。

　　先改革后享用？边发展边享用？

　　在神木县新鲜出炉的“十二五”规划纲要中，记者看到，关于民生的未来规划占了很大篇幅，对于诸多领域都作出了更为大胆的规划。其中，一些措施可能将在“十二五”期间又一次成为全国民生实验的先行者。

　　刚刚发布的国家“十二五”规划纲要中，提出未来五年城镇保障性安居工程建设3600万套住房，但是删除了此前政府工作报告提出的全国城镇保障性住房覆盖面达到20%左右的目标。而神木对此则明确提出了“应保尽保”，即“积极推进住房保障制度建设，扩大住房保障范围，建立健全以廉租房、公租房、经济适用房、限价房为核心的公共住房保障体系……5年内建设各类保障性住房65万平方米，力争在全国率先实现保障性住房应保尽保”。

　　而在医改方面，神木再次强调了公立医院的公益性，提出要“完善全民免费医疗制度，健全基本医疗保障体系……到2015年，医疗卫生服务机构基本健全，全县每千人拥有床位数达到4.5张”。而据记者了解，在全国的很多县，这个数字不超过3张。

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　　要实现这样的目标，神木还得下一番大功夫。

　　“我认为，民生建设需要理想主义。民生，既是发展的源头，也是发展的归宿。”雷正西说。

　　规划还体现了一种思路。近年来，“让百姓共享改革发展的成果”成为各地政府都致力要做的事。然而，在面临具体的选择时，是选择先挣钱、后发红利，还是边挣钱、边发红利？

　　原民政部社会福利与慈善事业促进司司长王振耀这样评价神木的选择：“神木给我们提供了一个路径：改革不是说等你最终都有钱了，再给人民，而是在改革过程中就应该让人民体会到各种各样的福利。”而雷正西对此的回答则是：“我们在做大‘蛋糕’的同时，一定要分好‘蛋糕’。”

　　神木的目标正如它的“十二五”规划中所说，“努力构建促进民生改善、体现公平正义、基本实现均等化的以人为本的公共服务体系，使全县人民幸福指数不断提升，生活得更有尊严。”

　　为什么推广不开？

　　对于神木为什么做得好，从对多位神木官员的采访中可以看出，除了神木的财力外，执政者的重视和决心起了非常关键的作用。

　　而为什么推广不开，则说法各异。对于当年火爆、至今被印证仍平稳运行的“全民免费医疗”，陕西省卫生厅曾下过这样的定语：“神木的尝试是在当地经济超常规发展背景下的特殊产物，没有普遍性。我们对此没有总结，总结了也推广不开。尤其是在西部欠发达地区，这一做法没有推广和示范意义。”

　　而与此相反的是，高层的执政者却对神木模式的推广持乐观意见。卫生部部长陈竺曾对神木模式进行了推算：“如果县长们都像神木县长的话，全国至少有1/5的县里面都可以做起来。”而按照王振耀的计算，“全国只需4300亿元就能实现全民免费医疗。”

　　而神木官员的态度则非常一致。在采访中，不论是郭宝成还是神木县的现任官员，都强调了一点：神木要专注做好自己的事情，而不是去跟其他县比较。

　　这个问题的答案，也许关乎于各地的“能不能”和“想不想”。采访中郭宝成曾说，“经济是基础”，要搞好民生建设首先要有财力做保证。而当有了财力支撑后，执政者的“想不想”做，就成了问题的关键因素之一。

　　事实上，尽管各地在具体做法上也许没有复制神木模式，但民生建设和百姓的幸福指数正成为越来越多政府的施政目标。在刚刚结束的全国“两会”上，如何做好民生工作，让人民生活得更加幸福、更有尊严成为了代表们热议的话题。在“十二五”，民生的分量已可以被掂量出。

　　神木，可以不被复制，但应当被肯定和学习。

　　将神木民生实验扩大为全国样本，不一样的是实践方式，一样的是执政为民的精神。