公众参与社会管理成时代潮流 制度壁垒亟待破除

　　编者按：

　　一股暖流在2011年春天涌动“加强和创新社会管理”正在成为各级党委和政府的施政目标。

　　加强和创新社会管理，必须进一步完善社会管理格局，在切实加强党的领导、强化政府社会管理职能，强化各类企事业单位社会管理和服务职责的同时，引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，支持人民团体参与社会管理和公共服务。毕竟，公众参与的程度和能力将决定社会改革的成败，社会管理的改革如同其他改革一样，同样需要从人民的实践创造中汲取智慧，从人民的发展要求中获得动力。

　　那么，当前社会公众参与社会管理的需求、能力究竟如何，存在哪些问题，解决之道又在哪里？半月谈记者奔赴北京、辽宁、福建、湖北、湖南、四川等地进行了深入调研。

　　公众参与渐成时代潮流

　　我国公众从来都不缺乏参与社会管理的热情。改革开放30多年来，随着物质文化生活水平和公民素质的不断提高，公众参与社会管理的热情不断高涨，参与社会管理的能力有了长足进步。在党和政府的培育和引导下，公众参与社会管理渐成时代潮流，公众与政府共建共治和谐社会的局面正在形成。

　　公众参与渠道多种多样，“制度建设者”越来越多

　　“我并不是"刁民"，我只不过是想做一个制度的建设者，为完善社会管理尽点力量。”在福建省龙岩市闹市区一间陈旧、拥挤的办公室里，多年从事公益诉讼的法律工作者丘建东恳切地说。自1996年状告龙岩市邮电局不遵守夜间长途电话减半的收费规定，索赔1.2元获胜以来，15年里，他每年都会以普通公民的身份，针对一些政府部门和国有垄断企业的不合理规定提起公益诉讼，至今已经打了24场公益诉讼官司。

　　尽管丘建东从事公益诉讼到目前为止只有30%的成功率，且付出不少时间、财力，但他始终无怨无悔，保持着一种“虽败犹荣”的激情。他说：“从事公益诉讼，促进社会法律思想体系和公民法律意识的进步，当是人生快事。”

　　丘建东在从事公益诉讼之余，经常积极参与政府、人大等组织的征集立法意见建议活动，并通过信访渠道向有关部门反映具体法律问题。他说，网络的出现为公民参与社会管理提供了便利条件。

　　丘建东正是当前公众热心参与社会管理的一个鲜活例子。不论是网络还是现实生活中，人们通过意见表达参与社会管理已成为常态。大到政府的财政预算、城市规划、改革方案，小到社区建设、污染治理等，公众均表现出强烈的参与意愿。今年3月公布的车船税法(草案)二审稿对原草案进行了大幅调整，这与“开门立法”征集来的大量网友意见密切相关。在原草案公布过程中，“全国人大网”收到2万多名网民提出的近10万条意见。而2006年公布的劳动合同法(草案)，在一个月的时间里曾收到近20万条意见。

　　在表达意见的“智力参与”同时，更多的公众直接参与社会管理。在农村，由普通村民组成的监事会有效地保证了基层民主监督的实现，人民调解员活跃在化解矛盾的维稳一线；在城市，义工文化、志愿者精神不断发扬光大，从事公益活动已经成为许多公民的人生选择。从街头的交通协管员到听证会的消费者代表，普通公众的身影几乎出现在社会管理的每个领域。

　　各类社会组织蓬勃发展，参与能力不断提高

　　“社会组织是公众参与社会管理的一个主要方式。”国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯对半月谈记者介绍说，过去我们的社会治理只有单一的主体，就是政府。随着改革开放30多年的发展，现在全国社会组织已达到了44万家，再加上无法统计的草根组织，可以说数以百万计。不同的社会组织可以把不同的社会工作集结起来，尤其是公众自发成立的民间社会组织，在社会管理中扮演了至关重要的角色，是政府和民众之间的一座桥梁。

　　“社会组织为公民参与社会管理提供了新的机制、新的渠道、新的平台，在化解社会矛盾、协调社会关系、建立沟通表达机制方面起到了很大作用。”全国政协委员、清华大学公共管理学院副院长王名教授认为。

　　环保领域历来是社会组织大显身手的舞台。民间环保组织“绿色江城”在湖北武汉市十分活跃，近年来，通过执行“新公民计划绿色呐喊，走进农民工子女学校”的环境教育项目，使武汉82所郊区农村学校和城区农民工子女学校约5万名孩子受到了环境教育。“绿色江城”还开展了“行走江湖”水资源保护考察活动、“森林计划”植树造林活动、“低碳生活，每周少开一天车”等环保公益活动，对提高公众环保意识产生积极影响。

　　此外，在文化、慈善、防控艾滋病等领域，社会组织的努力也可圈可点，其参与社会管理的能力稳步提高。2006年，国务院扶贫办招聘了宁夏扶贫与环境改造中心等6家社会组织，使用财政资金进村入户参与实施江西18个重点贫困村的扶贫项目。国务院扶贫办有关负责人表示，之所以选择社会组织参与政府扶贫开发，是由于它们机制灵活，工作方式细致；与政府部门的扶贫工作相比，它们在针对一家一户的个性化扶贫方面优势明显。

　　党和政府积极引导，社区建设成为公众参与主要舞台

　　公众参与社会管理的积极性得到了党和政府的大力支持。各级党委和政府不断创新社会管理，积极引导公众参与社会管理。在和谐社会建设、基层民主建设大力推进的时代大背景下，社区建设顺理成章地成为当前公众参与社会管理的主要舞台，普通社区居民参与社区管理已成为普遍现象。

　　“有个社区选举议事会成员，从早上9点选到下午5点，竞争激烈，让人意想不到。”成都市民政局基层政权处处长江维说起成都的社区议事会时这样感慨。为了解决基层矛盾，成都市从2008年开始探索基层社会管理新机制，在农村和城市社区成立“村民议事会”和“社区议事会”，发挥群众智慧，促进社会和谐。

　　社区居民为何如此看重这样一个角色？成都市青羊区玉沙路社区议事会成员刘瑞怀说：“大事小事都必须经过议事才能决策，我们对关系自身利益的事有了发言权、决定权，大家当然都想参与。”

　　据最新的第三方随机抽样调查结果，成都各区县的农民对村民议事会工作满意度高达95%；进行社区居民自治制度试点的青羊区与武侯区居民对社区自治工作的满意程度分别达到62%、80.47%。

　　值得注意的是，在一些地方的社区建设领域，公众参与社会管理已经发展到政府向民间组织购买服务、让渡部分社会管理职能。上海浦东新区三林世博家园市民中心通过“政府购买服务”请社会组织托管，民间社会组织上海屋里厢社区服务中心一举中标。承接市民中心的管理后，他们针对老年人推出了“老来客会馆”，针对家庭妇女推出了“编织希望工坊”，针对中青年白领推出了“乐活社区”，针对文化娱乐爱好者推出了“文化团队联谊会”等等，将社区管理搞得有声有色。(记者 孟昭丽 苏晓洲 刘良恒)

　　阻碍公众参与的制度壁垒亟待破除

　　与快速发展的经济建设相比，我国社会管理明显滞后，各地对于改革重要性的认识和推进步伐还不完全统一，社会管理领域许多传统理念、制度、行为已经无法适应现实需要，尤其是公众参与社会管理的热情和努力，在一些地方遭遇的仍是冰冷的制度壁垒。

　　公众参与社会管理的热情需善加呵护

　　“我给各级政府部门写过很多信反映问题，回复我的不多。”福建龙岩市热心公益诉讼的法律工作者丘建东遗憾地说，他的一些公益诉讼本不该走到对簿公堂这一步，但由于事先通过建言渠道反映问题往往石沉大海，不得不采取成本最高的司法程序解决问题。当然也有例外，2006年他起诉上杭县邮政局同城特快专递高收费一案，就得到了政府部门积极整改的配合，县长还奖励他800元，鼓励他这种“无因诉讼”的公益行为。他说，公众参与社会管理的表达是否得到回应，目前很大程度上依赖于政府具体部门负责人的开明程度，缺乏相应的长效机制保障。

　　半月谈记者了解到，当前许多地方都开通了“市长热线”等民意收集渠道，但建立相应回复、办理、公示及监督问责机制的却不多，一些做得比较成功的地方经验也没有得到有效推广。如果公众参与社会管理的意见总是石沉大海，久而久之，其热情必然受到影响。

　　志愿者是当前中国公众以个人身份参与社会管理的主要形式之一。辽宁鞍山“呼吸联盟”志愿者协会，以“鱼在水中靠鳃呼吸，我们在生活中靠关爱呼吸”的行动理念而得名，由一批热心社会公益慈善事业的社会各界人士自愿组成，2007年至今涉足关爱扶助弱势与困难群体、助学、助残、环保、拥军、人文关怀等领域公益活动，参加活动志愿者近10万人，活动受众近百万人。但就是这样一个蓬勃发展的志愿者组织，仍然面临志愿者流失的问题。

　　协会会长伊成略介绍说，公众参与志愿活动的热情很高，但由于缺乏相应体制机制保障，其热情往往难以持久。比如缺少相关法律保障，对志愿者在服务过程中的工伤等切身利益保护不够；政府相关部门对志愿者组织认可度不够，拒绝提供活动支持；一些政府部门甚至把志愿者当廉价劳动力使用，严重挫伤了志愿者的服务热情。

　　即使在政府与公众合作最为成功的社区建设领域，也存在缺乏制度保障的问题。四川成都市民政局基层政权处处长江维表示，成都很多小区的物业服务企业以保障小区安全为名拒绝接受居委会的监督，甚至社区居委会对小区居民的合法宣传也被拒之门外，这已成为基层政府社会管理的一个难题。

　　社会组织注册不应再成难题

　　对于公众参与社会管理的主力军社会组织来说，民政部门的“注册难”仍然是绕不开的一道障碍。虽然少数地方已经有所突破，但就全国而言，对民间组织注册的主管单位、资金、办公场所、缴纳税费等要求依然存在。对此，湖北省武汉市的民间环保组织“绿色江城”负责人柯志强有切肤之痛：尽管他们开展的环保活动经常得到市里领导的高度赞扬，但在注册问题上，遭遇的始终是冰冷的壁垒。

　　2006年起一直到今年3月7日，柯志强先后十多次到武汉市民政局申请注册，均被拒绝。拒绝的理由五花八门：名称不符合规定、主管单位级别不够高、注册资金最少得3万元、环保部门核准的名称也不能用……他的申请报告被当成皮球踢来踢去，却始终得不到真正有用的指导和帮助。

　　柯志强的“绿色江城”无奈选择了注册为工商企业，这是许多民间公益组织共同的经历。北京工友之家文化发展中心是一家为进城务工人员提供精神文化公益服务的民间社会组织，2002年以工商企业的形式注册。该中心总干事孙恒说，工商企业的注册形式对民间组织发展十分不利，工商税收等一系列问题让靠社会捐助开展活动的民间组织不堪重负，此外活动范围也因合法性问题受到很大制约，比如招募志愿者、组织捐款捐物等。

　　在今年全国两会期间，民间组织的注册难题再次受到关注。全国政协委员缪合林指出，促进社会组织发展，可以有序敞开“大门”、规范准入“门槛”，通过建立健全社会组织的年检、评估、信息公开等制度，促进其更好更快发展。

　　社会自治能力低下亟待扶持

　　公众参与社会管理的能力，实际上是一种社会自治的能力。但长期以来，“全能型政府”的社会管治模式造成了社会自治能力低下，无论是公民自我管理、自我服务、自我发展的能力，还是社会组织承担社会管理规范化、专业化、社会化和法制化的能力，都难以适应社会管理新格局的要求。培养和发育社会自治能力，仍然是一个漫长的过程。

　　“公民意识的形成，是个大问题。”清华大学公共管理学院副院长王名认为，很多公民之所以不参与社会管理，是因为缺乏公民意识，没有意识到社会管理是自己的权利，从而站出来表达自己的诉求。这是过去长期以来“单位人”体制形成的依附意识造成的结果。所以我们现在提倡公民教育，要让公民有自己的主体意识、权利意识和必要的维权能力，这是社会自治能力形成的基础。

　　“专业化水平不高是民间社会组织存在的主要问题。”伊成略说，当前许多民间社会组织在自身建设和管理上存在许多问题，如缺少专业型人才，主动与政府合作的意识不强，“组织相轻”现象严重，家长制管理盛行，工作人员缺少必要的福利待遇和保障机制，筹资能力差，资金来源渠道狭窄，财务管理不规范，没有明确的使命、愿景和目标，等等。

　　在中国的社会管理格局中，人民团体、事业单位等同样被赋予了“社会协同”的重要责任。国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯认为，这部分社会管理力量面临的任务，是改革和转变职能、剥离行政管理权力、恢复社会组织功能。总体上来看提高社会自治能力，可从三方面着手：从公民教育着手提高公民的个人素质，让参与社会管理的意识获得公民的广泛认可；从立法着手完善关于社会组织的法律法规，依法管理社会组织，而不是简单地用行政手段管理；从培训扶持着手规范社会组织的内部管理和运作，强化社会组织的责任感，促进其参与社会管理的能力不断提高。( 记者 俞俭 王莹 许茹)

　　“共建共治”局面有望形成

　　尽管存在重重困难，在党中央、国务院的部署下，社会管理领域的全面改革已经起步，一些先行先试者的探索更是可圈可点。对于热心社会管理的社会公众和民间组织来说，温暖的春天正在到来，充满活力的社会管理新格局有望形成。

　　政府自我限权，公众参与将拥有更多空间

　　“在当前完善社会管理格局的改革中，真正的动力将来自政府的观念转变，来自政府对行政和社会资源的有序让渡，来自社会管理和社会服务公共空间的逐步确立。”辽宁省社科院省情研究所助理研究员郭小刚认为，面对改革发展的新形势，政府要承担的社会管理责任越来越多，“全能型”管理的能力明显不足，但却不能通过不断扩张人员机构、增加财政支出来弥补，那样将造成整个社会发展停滞不前。唯一的选择在于转变职能、自我限权，将一部分社会管理职能向社会公众、尤其是社会组织转移，形成共建共治的良好局面。

　　当前，一些地方有意识地引导公众参与社会管理，向基层社区自治组织转移部分社会管理职能，取得了良好的效果。在湖南长沙，一个被老百姓称为“草根自治”的社区治理模式已经形成，它在政府行政管理与居民自治之间找到了一个恰当的结合点，将宠物管理、治安防范、家庭矛盾化解、文化建设、计生服务等原本由居委会承担的职能向居民选举组成的“自治协会”转移，不但有效化解了新型城市社区的诸多矛盾，促进了和谐社会建设，还有效提高了公民参与社会管理的意识，降低了行政成本，可谓一举多得。

　　除了社区建设的基层民生事务，一些地方还在政府预算等社会管理的高端领域引导公众参与，将预算审核权、监督权等交给社会公众，同样效果显著。浙江温岭市新河镇连续6年坚持推行“参与式预算”，在预算编制阶段就召开民主恳谈会，让社会公众自愿参加，直接行使“预算修正权”。6年来，新河镇的财政赤字从高达5800万元削减到今天的1000多万元，得到群众的高度赞扬。“改革的确是自我削权。”温岭市人大常委会主任张学明说，“但事实上是，权力小了，压力小了，工作的阻力也小了。”

　　来自基层的探索表明，政府自我限权的改革每进一步，公众参与社会管理的空间就大了一分。随着各地加强和创新社会管理的新举不断推出，公众参与社会管理无疑将拥有更多空间。

　　购买服务、孵化培育，扶持民间组织新举不断

　　“北京将在全国率先形成共建共治的社会治理格局。”北京市民政局新闻发言人李新京介绍“十二五”期间北京市民政事业发展规划时如是说。北京之所以有这样的底气，来自其对民间社会组织发展的有力支持。

　　北京是全国社会组织最为集中的城市，活跃着数万家草根组织。2009年起，北京市创新社会管理思路，将团市委、市科协、市妇联等30家人民团体确定为“枢纽型”社会组织，通过其分类联系民间社会组织，成功解决了民间组织的管理难题。这些“枢纽型”社会组织充分发挥龙头作用，先后联系到24000多家民间组织，引领同类别社会组织共同发展，为其提供注册、培训等帮助，使民间组织一盘散沙的现状得到有效整合。

　　2010年，北京市还建立了社会建设专项资金制度，出资上亿元向社会组织购买了300项公益服务项目，主要涉及扶贫救助、扶老助残、医疗卫生、妇幼保护、促进就业等十大民生领域。政府购买项目，为社会组织的发展提供了宝贵的资金和机会，使其参与社会管理的能力进一步提高。

　　对民间组织发展提供更有力帮助的探索来自上海、广东深圳等地。2010年3月，深圳市民间组织管理局启动了“社会组织孵化实验基地”，通过福彩公益金购买服务的方式，为初创期的社会组织提供免费的办公场地、办公设施、小额补助、能力建设、组织架构、战略规划等服务。目前已有从事环保、助残、儿童服务等六家草根公益组织入驻“社会组织孵化实验基地”，将接受10个月的孵化服务。深圳还专门制定政策，将80%的政府事务性管理和服务职能转交给社会组织承接，给社会组织发挥作用的空间。

　　长久困扰民间组织发展的注册难题已开始破题。广东、天津、安徽等地尝试改革创新公益慈善类社会组织登记管理体制，构建直接登记、综合监管、依法活动新体制。深圳市突破双重管理体制，工商经济类、社会服务类和公益慈善类的社会组织可以到民政部门直接登记注册。

　　这些改革都得到了民政部的有力支持。今年两会期间，民政部部长李立国表示，深圳市政府向社会组织转移服务职能、改革社会组织管理登记制度，是创新社会管理的成功经验，希望能够向全国推广。可以预见，民间组织整体上的注册难题有望在不久的将来得以破解。

　　形成“共治共建”新格局还需更有力改革

　　“对于公众参与社会管理，我们要有更长远的眼光。”在基层从事弘扬传统文化等公益事业的民间组织“一耽学堂”总干事逄飞认为，国家对引导公众参与社会管理应有更加明确的战略性安排，要有系统的政策“坐标系”，这样社会公众和民间组织才能从中找到发展的方向，社会管理资源的配置才更有效率。

　　“在完善社会治理格局的过程中，公众参与社会管理的目标可以说是与政府"共建共治"，从政府角度来说其目标则是"公共管理社会化"。”国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯认为，从我国当前的实际状况看，在推进公共管理社会化的过程中，可以通过在一些重点领域的推动，改善政府的公共管理和公共服务，从而促进整个社会管理格局的改善。他建议，在国家基础设施和公共项目的建设中，要引入市场机制，大力推进公共管理社会化；政府职能外移，发挥社会中介组织在公共管理中的作用；放松对市场的限制，扩大市场主体准入的领域；推进事业单位的社会化。

　　显然，对于有志于参与社会管理的社会公众和社会组织来说，加强与创新社会管理的改革才刚刚开始，人们有理由期待更多破冰之举。(记者 邓伽 实习生 付潇冰)

　　 (来源：半月谈)