中国核事业立法拖延27年 归因主管部门频繁变动

　　纠结的管理

　　福岛核事故发生后，我国立即启动了核事故应急体系，该体系实行包括国家、地方和核电厂在内，统一协调、各负其责的三级管理，较为完善。但对于难以厘清的整个核能管理体系来讲，核应急仅是其中的一小部分。在我国，除了由环保部国家核安全局负责核能监管外，核能的管理还涉及科技部、卫生部、公安部、国家发改委等多个行政主管部门。

　　以核电管理为例，“一座核电站从前期设计规划建设到后期运营监管过程中，科技部会参与到技术研发层面，而项目选址和审批又牵扯到发改委和地方政府，后续的运营监管则又由环保部的国家核安全局来负责。放射工作的许可则按照《放射性同位素与射线装置放射防护条例》的规定，由卫生、公安部门审管。”中国核工业经济研究中心学术委员会主任鲍云樵向记者介绍说，而这样的职能划分存在的潜在危险便是当建设核电项目有利益时，大家都争着管，万一发生核事故，就会出现责任主体不明确，相互推诿扯皮的情况。

　　对于这个问题，鲍云樵提出了自己的一个设想，“除了要厘清不同部门之间的关系外，理想的措施是成立一个独立于核电企业和环保部、直接对国务院负责的监管部门。这个部门应该具有较强的独立性，享有授权核电项目审批权和独立的执行权，并且其具体的职责权限应以法律的形式给予确定。同时该部门不仅具有后续监管的职能，在前期核电项目审批的过程中也应该发挥应有的作用。”

　　鲍云樵认为，尽管这次福岛核电站出现重大事故，但日本有关核电站建设的法律程序，特别是监管机构的运行做法仍然值得中国借鉴。

　　在本次日本福岛核电站事故中，日本原子能安全委员会被频繁提及。实际上，日本原子能安全委员会并不隶属于哪个“省”（类似于中国的部委），而是对日本内阁总理大臣直接负责，它不仅有监管的职责，还有审批的职责。日本经济产业省在审批核电项目时，也要就业主拟建设的核电站原子能反应堆的科学性向日本原子能安全委员会提出审批申请，这是一个必须的环节。

　　而我国虽有国家核安全局，但其隶属于环保部，独立性以及权威性相对于核电发展的安全性和重要性而言远远不够；再加上我国核电领域的法规不够健全，当遇到涉及更多资金投入和重大风险决策商务分歧时，往往会降低不同部门的工作效率和决策的科学化，给未知的核电事故埋下隐患。

　　但鲍云樵同时也表示，最根本的解决办法还是要靠立法，即制定一部核能领域的基本法。“原子能法的缺失，在某种程度上制约了我国核事业管理体制的明确，政府各部门的职责分工和政府与企业单位责权利的进一步明确，以及核设施安全监管的有效性。”

　　原子能法缺位

　　目前，我国有关核能的法律只有一部，即《放射性污染防治法》，另外还有《民用核设施安全监督管理条例》、《放射事故管理条例》、《放射性同位素与射线装置安全许可管理办法》、《核电厂核事故应急管理条例》等八部行政法规。

　　关于核能安全规定、管理条例细则、技术性标准等具体问题都是以部门规章的形式规定的，而这些更多地只是有推荐性质的指导文件和参考文件，法律层级太低，并且是就某一方面急需的管理内容而制定的。此外，在研究堆、核燃料循环设施、核材料管制、放射性废物管理、放射性物质运输、核技术应用等方面，立法也存在缺位。《核电管理条例》最早也要到今年年底才能出台。

　　“在一个行业发展之初，就应该有一部基本法来对它的发展进行规范和指导，可是现在我国还没有这样一部原子能法。”中国核能行业协会研究开发部副主任、原子能立法研究课题组组长郑玉辉向记者表示。

　　实际上，早在1984年国家核安全局成立后，我国就开始启动原子能法的编制工作，具体是由国家核安全局会同原核工业部、卫生部等政府部门起草。但该法历经27年，一拖再拖，迟迟没有出台。

　　2010年，中国核能行业协会受工业和信息化部委托，协助其论证起草原子能法及有关工作。“原子能法之所以迟迟无法出台，是有其历史原因的。” 郑玉辉表示。

　　从核能事业的发展来讲，二十世纪八十年代，中国的核能才由军用转向民用，民用核工业刚刚起步，秦山核电站和大亚湾核电站也才建立不久，从需求角度来讲，主管部门的立法迫切性并不高。另外，在当时，核工业部是主管部门，法律起草工作则由国家科委来执行，业务主管部门与监管部门之间对于立法问题有一些意见上的分歧，故而一直无法达成统一意见。“并且在一定程度上会对核工业的发展有制约的作用，对于刚刚起步的民用核工业可能不太适合，这个事就被搁置了。”郑玉辉说。

　　而体制改革导致的核工业主管部门的频繁变动则被郑玉辉归为核立法缓慢的主要原因。“最开始由核工业部主管，后来，核工业部变为了中国核工业总公司，接着又变为集团公司。国务院又成立了国防科工委来主管核工业。”

　　郑玉辉告诉记者，在2006年时，国防科工委已经起草了原子能法的相关文本，并征求了29个相关部委和单位的意见，得到了反馈意见。“在当时，这其实是一个比较成熟的机会，但2008年国务院机构改革后，国防科工委变为国防科工局，归工信部管，此事又暂时搁置了。”

　　同时，他表示，在机构的不断改革中，部门的职责划分也出现矛盾重叠的情况，比如仅在核材料管理方面，根据我国现行的管理体制，国家核安全局、核工业部、国防科学技术工业委员会、国家原子能机构以及其它有关部门都有权对核材料进行管制。而其中的有些机构已经被撤销，但现行立法并没有相应地作出修改，如《核材料管理条例》（1987年制定）规定核工业部负责管理全国的核材料，但实际上1988年核工业部就被撤销。

　　“这些都要进行法律上的规制，通过立法来明确各个部门之间的职责界限，并由法律强制力来保障。以防一出了事，大家都推脱责任。”郑玉辉说。

　　立法才刚开始

　　记者在采访中了解到，目前有关核能立法的起草小组和专家小组正在组建中，起草小组由工信部牵头，环保部、国防科工局、发改委、国家能源局等相关部委参加组成，专家组则会邀请法律、核能技术、行政管理等各方面的专家。

　　“一切只是刚开始，要邀请的专家名单尚未列好，正准备让相关人士进行推荐。”郑玉辉告诉记者。

　　对于立法的具体内容，郑玉辉表示，原子能法毕竟是一部基本法，更多地是去解决核行业的一些特殊问题，比如规划制度，核原料、核材料物质管制制度，核设施管制制度、准入机制，放射性物质运输、放射性废物管理制度，核保安问题，辐射防护制度，核损害赔偿制度以及法律责任制度等等。

　　“要考虑核行业的鲜明特点，将促进发展和防范风险结合起来。既要注意平衡的问题，还要注意核安全、核安保、核保障、核不扩散问题。此外，还要特别注意核的可持续发展，最重要的是有严格的许可制度，没有许可是不可以从事核行业的。”

　　对于公众最关心的核安全，郑玉辉表示，立法应当涉及到铀矿资源的勘测和开采、整个核燃料循环、放射性废物处置、放射性物质运输、核技术应用、市场准入、事故应急、核损害赔偿、法律责任等各个方面，尤其是对核安全管理所涉及的不同部门的职责、市场准入的资质要求等都会有所规定。“但更细化的规定，要根据实际需求，看是否需要制定专门的《核安全法》。”

　　对于立法工作的进展，郑玉辉表示，2011年上半年，立法工作肯定能从组织上落实，专家小组能组建完毕。因为之前已经做过很多的工作，原子能法已经初具雏形，下一步的计划是在2011年年底之前，提交一个比较成熟的原子能法征求意见稿，然后征求有关部委、单位等的意见。

　　原子能法现在虽然被国务院列入有关立法计划，但仍然属于三类计划，也就是“抓紧研究起草”。“我们争取在明年进入二类计划（‘条件成熟时安排审议’）或者一类计划（‘安排审议’）。”郑玉辉告诉记者，他还表示，原子能法毕竟只是一个宏观层面的法律，对于大的政策路线以及技术方向会有涉及，但是具体的技术标准法规、实施细则还需要修改或增设配套的法律。

　　目前我国在技术性文件方面的导则、标准仍不够完善，现在的技术规定过于依赖国际原子能机构，对于我国的核监管经验提炼不足，导致其适用性和可操作性受到一定限制。另一方面，核行业和其他行业标准衔接存在较大问题，对于同一技术范畴内的标准化对象，有的标准之间存在内容重复、交叉或者相互矛盾的现象。“当然，现在核行业内部标准本身就不统一，因为引进技术的问题，导致采用的标准各不相同。技术标准不统一，给管理也会带来问题。不过，我国2007年已经成立标准化领导小组，开始安排制定和审核中国自己的标准。”周涛告诉记者。

　　不过，在周涛看来，技术和法规只是一方面，实际上，在已发生的几次事故中，人的因素是最重要的，人可以发现解决问题，人也能造成或加速问题的严重程度）。在企业内部，要注重对员工核安全文化的培养。“只有真正将安全意识贯彻到员工的行为中，规范操作，才能从细微处发现安全隐患，防范于未然。”■　文/记者 黄倩（检察日报社《方圆》杂志供稿正义网）