来源：人民网
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东日本大地震后，各项灾后重建中日本的志愿者组织都扮演着重要角色。尤其灾民救济方面，志愿者们以灵活、迅速的应对和细致周到服务填补了政府的不足，彰显出民间的强大力量。然而，随着活动的范围扩大和人员激增，地方政府接受能力的限制等制度内缺陷也逐渐浮出水面，甚至成为遏制志愿者活动的“意外”瓶颈。
爱心遭遇制度屏障
截至4月末，福岛、宫城、岩手三县内已经聚集了约19万来自全国各地的志愿人员。进入黄金周后每天更是有数以万计的人们奔赴灾区，4月29日一天仅宫城县就新接纳了约5000名新加入的个人志愿者。同一天，东京市政府推了定额200人的搬运瓦砾活动，征集网页开通不到10分钟报名者就超过600，最终不得不抽签决定。“大灾显大爱”，日本民众用行动证明了“ALL JAPAN”的强大力量。
然而，面对涌动的支援热潮，部分灾区政府的举动却让人颇感意外4月29日起，宫城县的松岛町、石卷市、气仙沼市等5地区，岩手县11市町中3地区纷纷宣布将在5月8日前暂时停止个人志愿者的接受。这意味着希望利用长假前往灾区服务的众多民间人士将被“拒之门外”
志愿者真的“太多”了吗？单从数字上看，东日本大地震40天内进入岩手、宫城、福岛灾区的志愿者共约19万人，与阪神大地震后同期间内多达60万相比其实并不算多。
“停止接受的原因并非志愿者人数过多，而是超出了本地区的接受能力！”，宫城县志愿者协调中心这样解释。超出负荷的首先是灾区内刚刚恢复的交通网。黄金周内从首都圈北上的高速道、国道每天都会涌入数千台满载物资和志愿者的车辆，与长假期间出游的滚滚车流交汇后把干道堵得水泄不通。自卫队的救援车辆、重型机械等也被夹在绵延数公里的车队间动弹不得。岩手县部分沿海灾区已经出现物资无法按时抵达的情况。另外，受灾各地都需要大片土地填埋瓦砾和修建简易住宅、公用土地本已稀缺，还要确保志愿者的车辆停放和宿营用地，“地荒”也让政府伤透脑筋。
而较之这些基础设施不足引发的混乱，更大的瓶颈则是人为的制度因素。9处叫停的地方政府给出了同样的理由“志愿者人数超出政府管理、分配能力”。由于志愿者管理机构无法及时分配工作，千里迢迢到达灾区后人们不得不在当地长时间等待，甚至无奈离开。“为了避免爱心被浪费，我们决定暂停个人志愿者的接受”，这是石卷市政府4月30日在官方网页中公布的理由。
对于众多希望为重建贡献一己之力的志愿们而言，“献爱心”似乎并不如想象的那么容易。他们首先要跨越的是“制度屏障”。
“统一管理”的是与非
个人志愿者在灾区外无奈兴叹，而与此同时现场却有各种需求无法满足。东北三县沿岸至今仍堆积着2500万吨以上的的震
后废墟和垃圾，全部撤除至少需要3年时间和数以十万计的劳动力。“清理一栋2层住宅的瓦砾和淤泥，20人要花费近1周时间，这里需要"人海战术"的工作太多了！”石卷市灾害总部的庄司慈明市议员在媒体上称向当地政府要求派遣清障志愿者的居民已经排到600户以外。显然，志愿者仍旧“供不应求”。
那么，制度瓶颈因何产生呢？
目前日本国内的“志愿者协调制度”始自1996年。其核心是由各地政府建立的“志愿者协调中心”统一管理和规划志愿者活动。“协调中心”事前收集、汇总灾民的需求，以此为依据确定志愿者们的活动内容，并负责安排给个人具体任务。而进入灾区的个人志愿者原则上也须到各地区“协调中心”报到，获取资格后从事指定的分配内容。
将“统一管理”放在最重要位置出于对阪神大地震的反省。阪神震后130万志愿者一齐拥入灾区，但却因为缺乏管理和沟通而效率低下、引发了众多混乱。为避免重蹈覆辙，此后建立的志愿者制度开始强调在政府主导下将适当的志愿者人才派遣到适当的工作现场。以石卷市为例，“协调中心”把所有进入该地区的个人志愿者分为物资分配、运送、清障、煮饭、身心健康维护等共8个团队。每天晚6点召开例会、各个团队汇报搜集到的信息和出现的问题，根据这些信息“协调中心”划分出第二天志愿者们的活动区域、人数，分配铲土机等重型机械。在这种细致的统筹规划之下1800名志愿者每天可清理近80栋据民住宅，可谓高效。
然而，正是这种追求“统一管理”的高效体制成为此次志愿者被“拒之门外”的原因所在。
支撑“协调中心制度”的基础是常驻在日本各地的2000多名“志愿者中介人”。他们熟知当地情况和所属机构的运营方式，同时兼具专业知识，能够迅速的将众多无经验、甚至没有任何准备的志愿者们临时编成强有力的劳动集团。
但大地震后中介人材却出现严重短缺。很多从事中介工作的公务员不幸身亡或失踪，政府花费多年时间辛苦打造的志愿者管理系统几乎陷于瘫痪。事实上，目前在各地维持志愿者制度运转的基本都是社会福利协议会派遣的民间兼职人员。但这些人也是灾民，要照顾自己的家庭，能长期坚持公益活动的其实并不多。中介人材紧缺，“准确、高效”的协调自然难以实现。4月29日宫城县内新登陆的数千名志愿者中立刻被分配工作内容的只有7成、剩下的人不得不“原地待命”。当天下午，岩手县南三陆町决定停止个人志愿者的接受后，数百名到达当地的民间人士不得不“自寻出路”、甚至有人只好返回东京，资源浪费让人痛心。而这种情况下，地方政府却选择了“宁缺勿滥”用停止接受来避免混乱。“人手越多越好，但现在却因为无法增加中介工作人员而将关闭大门，多少有点本末倒置”，宫城县一位志愿者工作人员在电话中这样告诉记者。
政府缺乏的“想象力”
“地方政府需要更多的灵活性和想象力！”关西学院大学室崎教授认为阪神大地震后的经验未必适用于3月11日的灾难。“阪神大地震时大阪发挥了救援中心的作用，行政功能基本完整。而此次大震中，包括中心城市仙台在内行政功能破坏严重。在这种情况下政府仍然坚持志愿者协调中心的统一管理结果会丧失很多救援机会。且震后初期汽油、救援物资缺乏，道路、港口毁坏更是造成众多灾区如同孤岛，这些末端区域在等待救援，而另一方面志愿者却无用武之地，无异于人灾！”。室崎教授指出，时至今日仍有很多避难所无法保证每天的热食供应，灾民开始出现健康问题。“如果因为人手不足而让问题恶化，不如让志愿者大量进入。即便出现短暂的无序、混乱，总胜过无人可依靠！”
但并非所有地区都缺乏“想象力”，如岩手县远野市一样依然对个人志愿者敞开大门的自治体也同样存在。
尽管在大震中包括市政府大楼在内的100处公共设施毁损、受灾严重，但远野市不但没有拒绝远道而来的志愿者们，甚至在民间主导下将剩余的劳动力送到周边地区，发挥了救援中心的作用。这种顺畅的接受体制，得益于打破常规的管理方式。“史无前例的大灾面前坚持政府主导并不现实。我们将志愿者的管理、运营全部交给了民间”，远野市本田敏秋市长接受日本媒体采访时如是介绍。
3月中旬以后当地政府花费了近半月时间帮助志愿者组成了可替代“协调中心”发挥作用的中介网。让从外地赶来的志愿者直接向居民询问需求，无须经过中间阶段便直接进入灾区现场。尽管出现了很多细节上的疏漏，甚至也有极个别处拍照、如同观光客般的志愿者出现。但进入4月份，聚集在该地区的近千名志愿人员已经可以自行运转，甚至将剩余的志愿者由民间筹措的车辆被送往其他灾区，仅4月30日一天就有近300人从该市出发进入邻近的大槌町、大船渡市等周边地区撤清理瓦砾。
除了“想象力”外，给与民间志愿者最大程度的信任和敢于承担失败风险或许才是目前日本地方行政最需要的“素养”。
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作者：李润泽于宫城
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