日本的减灾与重建：法治当头

　　日本的灾难防治法律呈现出体系化的特征，也就是说，日本的灾难防治法律不仅多，而且按照灾难的类别呈现出体系化、层次化、类型化的特征，这也成为日本战胜灾难与灾后重建的资本

　　柏雪宣海林

　　2011年3月11日，日本发生大地震，地震随后引发海啸和核泄漏。这是日本百年来最大的地震，给日本造成了巨大的损失。

　　大地震过去已经快两个月了，尽管核泄漏危机尚难以预测后果，但日本社会整体运转较为平稳，物资虽紧缺却没有出现疯抢行为，人心虽浮动却没有出现社会恐慌，政府虽屡受指责却没有出现政权更迭，社会虽面临不测却没有出现整体动荡，日本社会整体上运转如常。而这一切，在很大程度上归功于日本经过长期的发展而形成的严密的灾难法律体系以及由此生成的国民良好的法治素养。

　　系统化的灾难法律体系

　　日本是世界上较早进行灾害立法的国家，从20世纪20年代的东京大地震开始，日本就开始了灾难防治方面的立法。经过几十年的历程，已经形成了庞大的灾害对策法律体系。总体而言，日本灾害对策法律按照其内容和性质，可以分为灾害对策基本法、灾害预防和防灾规划相关法、灾害紧急对应相关法、灾后重建和复兴法以及灾害管理组织法等5大类，共由53部法律构成。

　　日本的灾难防治立法是一个长期不间断的过程，保持了不断修正、不断创新的态势。每一次重大灾害发生后，日本往往就会制定出一部重要法律。在立法的过程中，有关当局注重立法的科技与经济基础，吸收多方参与立法调研，立法建立在反复论证、充分调研、科学支持等多方面之上。这样保证了法律能够收到应有的效果。

　　其他方面的辅助立法使得灾难救治法律体系更加完善，可以互相配合，互相支撑。灾难立法如果只是局限在灾难发生的时点，就会缺乏长远性与适用的普遍性。因此，日本在进行灾难立法时，不仅仅是从灾难发生的本身出发，也不是仅仅局限于灾难本身的立法上，而是在灾难立法的范围内注重长远及与其他法律体系的交织配合，并带有浓厚的危机意识，其他方面的立法也为灾难的救治提供保证与支持。在这方面，可以将日本的灾难救治相关法律分为科技类的法律(如地震的研究与资金投入等方面)、巨灾保险类的法律、信息公开类的法律等。这些法律规范的存在，提供了灾难救治的完整体系。

　　日本较为完善的灾难法治还体现在注重灾难预防与救助的国际合作上。日本参与了一系列的灾难救助的国际条约与国际组织，例如在预防核泄漏危害方面，日本就批准了《及早通报核事故公约》、《核事故或辐射紧急情况援助公约》以及《核损害补充赔偿公约》等国际条约，为核泄漏灾难的预防与救助提供了国际协助的空间。国际合作的拓展，为灾难的救治提供了更为广阔的空间。

　　法律注重实践导向与实施

　　法律如果只是停留在纸面上，那么也就不存在所谓完善不完善的问题了。要想真正发挥法律的功效，就要在实践中让法律发挥自己的功能。

　　日本的灾难立法具有很强的针对性。1995年阪神大地震发生后，日本随后通过了《关于为处理阪神淡路大震灾的特别财政援助及扶助的法律》。此外，还对1950年制定的《建筑基准法》在1996年、2000年和2006年连续修改了3次，大大提高了各类建筑的抗震基准。1995年，日本还制定了与地震灾后恢复重建有直接关系的《建筑物抗震改修促进法》，要求学校、体育馆、医院、剧院、商场等公用建筑要增加超过普通楼房的抗震强度。

　　针对灾难的频繁发生，日本建立了完善的国民防灾教育机制。日本政府非常重视强化防灾救灾知识的普及教育，支持民间自发的防灾活动，为民间开展防灾事业创造良好环境。日本还建立了相关的培训制度和协作体制。另外，日本儿童从小就要接受防灾教育。这些都已经纳入法律的规范内容中，实现了常态化与制度化。

　　日本政府不断强化民众的防灾意识。1982年5月，日本内阁作出决定，将每年的9月1日定为“防灾日”。此外，日本政府还将每年的8月30日至9月5日定为“防灾周”，将每年的1月17日定为“防灾和志愿者日”，1月15日至21日定为“防灾和志愿者周”。

　　这些注重实践的法律法规及实施机制构筑了全方位立体化的安全保障网络，从而最大限度地降低灾难的风险与损失。

　　对法律及秩序的尊崇与信仰

　　法律不是在真空中运行的。法治是一种生活态度与生活理念，是一种文化生态，是整个社会结构与社会文化的集中体现。一个国家，只有国民形成了一种对法治的尊崇，将法治视为一种生活的常态，处处尊崇法律，才有可能形成真正的秩序。而这种秩序，正是安全感与归属感的来源与基础，是应对重大变故与灾难的前提与依靠。

　　完善的法治带来的是确定性，是对未来的一种可预测性与可期待性，对法治的信仰带来的是对秩序的尊崇，即便是在灾难来临之际，人们也会信守心目中对法治的尊崇与对秩序的渴求。

　　可以说，近代以来，日本在尊重其社会传统的同时建立了较完善的法律体系，培养了国民对法律的尊崇意识，使得法治理念植根于民众的心里深处。通过地震后日本社会的反应，我们可以看出，严密的灾难法律体系，实用透明的灾难救治法律以及民众对法律与秩序的尊崇，保证了社会运转的有条不紊，也使日本赢得了战胜灾难的筹码与灾后重建的资本。来源法制网——法制日报)