来源：经济观察网
作者：宋馥李 马莉
经济观察网 记者 宋馥李 马莉
“汶川地震的捐款，是基金会有史以来获得的最大额度的捐款，如何花好花到位，是一个巨大的考验。”中国扶贫基金会执行副会长何道峰说。
汶川大地震，中国慈善捐赠的额度突破历史记录，这一年被众多慈善公益机构称之为慈善元年，而相应产生的问题是，对善款流向的追问，也成为公众热议的话题。
5月10日，汶川大地震三周年之际，中国扶贫基金会（以下简称基金会）召开汶川地震救灾工作报告会，交出了这样一份答卷：截至2011年4月30 日，基金会接受抗震救灾到账资金和物资为487308840.39元，共有270万人收益。
善款流向何处？
4.8亿的善款，主要用于紧急救援、过渡安置和阶段灾后重建三个阶段，共涉及了临时板房和临时板房社区援建项目、永久性建筑援建项目、农村社区重建项目、青少年心理干预、灾区学生资助项目、灾区孤儿救助项目、小额信贷项目以及其他项目等。
今年3月开始，由北京师范大学社会学系博士韩俊魁领衔的评估组，进入了汶川地震灾区，针对中国扶贫基金会的汶川地震善款，展开了为期两个月的“第三方评估”。
在地震发生的初期，过渡板房的建设尤为紧迫。作为最早提出修建板房的NGO之一，中国扶贫基金会在地震后的5月17日就提出此主张，并于6月底在都江堰等地建成灾区的第一批板房。
对此，评估组给予了高度评价，在地震灾区，由中国扶贫基金会援建的临时板房，达到了较好的性价比，造价多在400-500元/平方米之间，最低的薛城中学的板房造价为282.98元/平方米。而据评估组访谈的结果，一些政府建设的板房造价在1200元/平方米左右。
中国扶贫基金会灾后重建基础设施建设项目主要包括四类：学校、医院/卫生站、少数福利院和桥梁。在学校建设方面，中国扶贫基金会主要援建两类学校：学校垮塌、有师生伤亡、社会关注高以及捐赠人希望捐款援建的学校；属于受灾较严重地区、学校损坏或经鉴定成危房而无法继续使用，社会关注度底、资源较少地区的学校。
实施过程中，也难免出现问题。例如，评估报告在对援建学校的项目中，发现的首要问题是：实际投入与学生实际使用之间的匹配问题。
以中国扶贫基金会援建的某小学为例。该校占地30余亩，设计容纳学生1000余人，集教学楼、综合楼、体育馆、师生餐厅于一体，附学生宿舍，休憩绿化，运动场地。原援建内容中无宿舍楼，但当地学校、教育局多次向中国扶贫基金会申请追加宿舍楼，并提供校方对生源家庭离学校距离的分析，表明宿舍楼有强烈的需求。
最终，在实施中，宿舍楼的追加援建，用了去原本计划的软件的扶持资金。但宿舍楼建成后，学校至今没有购置床铺，也没有生活老师的编制和预算，导致了宿舍楼的闲置。而另一方面，餐厅面积太小，全校有1000多名学生需要用餐，餐厅容量只有三四百人，大量学生只能打饭回教室吃。而在另一所学校，也存在类似问题，12间学生宿舍给8位老师一人一间中午休息，另两位常住老师一人分了两间（一间宿舍、一间厨房）。
对此，评估组给出的建议是：如果校方或教育局没有配套的经费，宿舍可以建得更小点或暂时先不建。这些可以作为经验教训，需要在未来灾害援助中，对需求有更强的甄别能力。
管理费与透明度
在中国扶贫基金会的项目执行报告中，对救灾捐款的管理费提取情况做了详细的披露：中国扶贫基金会从接受的汶川地震抗震救灾资金物资303302963.55元中预提项目执行费19024833.64元，占总筹款额的6.27%。
按照已支出比例来看，项目执行费占到款物总额的4.94%，计提项目执行费占到抗震救灾募集款物总额的6.27%。何道峰说，项目执行费结余，等到抗震救灾项目审计之后，还会全部用到后续灾区援助项目中去。“6.27%的管理费，与很多公益机构的行政管理费支出比例相比，是很低的。”评估报告这样评价。
中国扶贫基金会秘书长王行最解释说，管理费分为三个部分，分别是行政福利费、项目执行费和筹资推广费。按照已支出比例来看，项目执行费占到募集款物总额的4.94%，人员费用仅占1.88%。在项目执行费中，就涉及到救灾款物的运输费用、执行人员的差旅费等。
实际上，对善款使用情况的公布，在2008年之初，还没有形成全社会遵循的氛围。诺基亚（中国）投资有限公司企业社会责任总监傅蕾回忆说，在地震之初，诺基亚就提出，希望知道款项去做了什么，但是在咨询一些公益机构后，得到的答复是：非常的困难，且有额度的要求，比如，超过1000万才能给什么样的报告，而报告时间也很难确定。而最终与中国扶贫基金会的合作，诺基亚也提出了同样的要求：定期报告。在紧急救援阶段，要求中国扶贫基金会每一周提供一份报告，在过渡阶段和重建阶段，基本上每个月或每个季度都提交报告。“我们缺的不是钱，是别人给我们钱的理由。想把它说清楚，还要看能不能说清楚。这是一个艰苦的过程。”何道峰说，一个公益组织如果想持续发展，想让人们信任，对得起爱心和良心，就必须把公开透明当做最高纲领。
何道峰举例说，比如小额信贷的项目，你要说清楚把这些钱都给了谁，就不是一件容易的事情，这个过程，需要借助计算机软件来进行技术支持。
2008年12月，中国扶贫基金会就在灾区四川绵竹市开展了小额信贷业务，探索灾后重建小额信贷模式，分为安居贷款和创业贷款两类。前者主要用于重建住房，每户最高可贷2万元，最长贷款期限为2年；后者主要用于产业恢复，每户最高贷款5万元，最长贷款期限也是2年。
经过委托研发和完善，目前，信贷资金实现了一个月报一次，即这个月看到上个月的资金使用情况。而经过长时间的努力，现在的可以做到一天一报，即今天可以看到昨天的资金使用情况。
民乐村实验
紧急救援及过渡安置阶段后，生计发展成为最为迫切的需求。由中国扶贫基金会设计的一项社会实验悄悄展开，中国扶贫基金会希望，就此探索出一条可持续的农村扶贫开发之路。希望在提高村庄经济水平的同时，增强村民的参与、管理、合作、经营能力。在通过试水合作社的基础上，了解现代公司的治理结构，培养村民的现代公民意识。
几经选择，中国扶贫基金会的扶贫实验，落户于四川省绵竹市土门镇民乐村。当地经济发展情况较为落后，缺乏资源禀赋无厂矿，无景点，缺乏区位优势距离市镇较远，不靠近交通干道，但是自然条件不差，并非难以满足温饱的贫困村，而是一个缺少发展条件和发展机会的“平均村”。在经济情况较好的绵竹、什邡等地，民乐村的经济状况属于中下等。
以往“平均主义”的扶贫方式，资源分散后难以形成规模，也难以发挥效力。中国扶贫基金会在民乐村推广的生计发展项目，将捐赠资金作为初始资本，按人头平均量化给所有受益村民，并折算为相应股份入股到“合作社”组织，在合作社的框架下，以公司的形式经营、管理村属资源，以公司为平台，实现经营权与所有权分离，引入职业经理人。
在制度安排方面，设计了“金股”模式：在该村村民股份外，合作社的章程规定：中国扶贫基金会保留一股金股，虽然只有一股，但是金股具有一票否决权。“金股”可以使中国扶贫基金会在合作社进行重大投资决策时进行最后的把关，防范风险。
2009年5月31日，绵竹市民乐种养专业合作社挂牌成立。先后成立了民富现代农业有限责任公司和普惠缘农业有限责任公司两家企业，一个生产食用菌，一个养殖獭兔。2010年度，食用菌项目实际投入120万（其中固定资产、流动资金投入各占50%左右），生产菌包20万棒，完成销售收入25万元。
不过，目前来看，民乐村产业项目的发展未能实现预期目标，食用菌项目亏损较大，獭兔项目进展缓慢。第三方评估报告指出：围绕着民乐村制定的一系列管理制度并未得到很好执行。两个厂子经营不善，在一定程度上和资产流失有关，不少村民顺手牵羊导致资产无谓流失。中国扶贫基金会的金股并没有发挥作用。
韩俊魁在接受媒体采访时说，民乐村毕竟仅仅是一个村庄，所选取的产业有其特殊性、偶然性和局限性，仅从一个村庄项目的成败评价该项目模式的成败显得单薄。民乐村的探索，还有待于观察。
作者：宋馥李 马莉
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