郑州“大城管”模式正终结 新政被指换汤不换药

漫画/王伟宾

　　河南商报记者 王海科

　　3年前，郑州欢天喜地地推行“大城管”模式时，一定不会想到今天的结局。

　　本想播下大城管的“龙种”能提升城市管理水平，结果收获的却是“跳蚤”。

　　行政权力滥用、暴力事件频发、上下协调失灵、行政不作为等负面结果接踵而至。

　　如今，执法队伍如一盘散沙，各自为战。

　　眼下，郑州市开始新一轮城管体制改革，比如郑州市城管局设立市政市容监察管理局代行行政执法职权就是明证。

　　不过，因行政执法权没有独立，不能对审批权实行有效监督，这一改革只是一片“浮云”，没有实质意义。

　　新动向

　　“大城管”模式终结？

　　种种迹象表明，郑州的“大城管”模式正在“Game over”。

　　明证有三：

　　先是金水区“物业城管”被叫停。而这是金水区在区级市政、执法两局合并后，依附于“大城管”模式搞的一个创新，想用这个办法增加基层城管人手。但在实施过程中权责不明、监管不力，致暴力频频。

　　今年5月12日，郑州市政府法制办痛陈“物业城管”弊病，并叫停此“新政”。

　　同时，郑州市城管“改头换面”，打破实行了3年的“大城管”模式，在局内部设立市政市容监察局，行使原来郑州市行政执法局的大部分职权。这意味着在城管局内部，市政、执法两大业务重新分离。

　　此外，中原区城市管理执法局也打破“大城管”模式，重新让市政、执法“分家”，新的行政执法局正在筹建中。

　　眼下，更多的改革正相继推出，它们无疑都在暗示着，试行3年的“大城管”模式正走向终结。

　　后遗症

　　权力博弈后，执法骨干被抛弃

　　上一轮的“大城管”模式在推行之初，就注定了它今天的命运。

　　当初，市政、执法两局合并，新的领导班子组建时，大量执法骨干力量成了“不受欢迎的人”。

　　这在区里表现得十分明显。

　　以二七区为例，两局合并后，原二七区市政管理局局长任新组建的城市管理执法局局长，同时，原市政管理局班子成员几乎全部在新局任职。

　　而原二七区行政执法局的班子成员要么调离，要么退休，“执法局变成了一个大队，明显被矮化了”。

　　金水区、中原区大致如此。

　　这一调整，直接导致区级城管局班子成员中缺乏懂执法的负责人，一旦有执法任务，班子成员“一头雾水，不知道从哪下手”。

　　此外，区级执法中队下放办事处，“外行”指挥，执法权被滥用也就成为常事。

　　权力博弈，带来的一个恶果是，此前积累了10余年的行政执法队伍疏散、流失，“成了一盘散沙”，既没有合力，也缺乏监督。

　　直到现在，这一现象在多个区级城管局仍没得到改观。

　　执法中队“下嫁”，工作上下脱节

　　上一轮改革中，除管城区外，金水区、二七区和中原区的执法中队悉数“下嫁”办事处。

　　这个变化，除了导致行政执法权被滥用（如城管打人等）的恶果外，还造成了市、区两级执法部门的脱节。

　　因为执法中队下放办事处，而办事处听命于区政府，所以市级城管局的指令、考核、督察在区一级“玩儿不转”，常常使红头文件变白纸。同时，因市级城管局管不住办事处，就算执法出问题，也难以问责。

　　这就好比一个人的胳膊脱臼后，上下联系不畅。

　　“大城管”的本意是让城市管理更高效，结果却造成了城市管理的“拧巴和尴尬”。

　　执法现“真空”，街头乱象没人管

　　“大城管”改革弊病渐次显露，并广为诟病，但因种种原因，新的改革迟迟没有推行，城市管理出现“真空”。

　　金水区的“物业城管”模式叫停后，办事处和执法中队“重出江湖”，但“物业城管”所酿的恶果让执法中队束手束脚，办事处又因为“没有行政执法主体资格”而无法履职。

　　同样，二七区在接连出现几起暴力事件后，试图让市政、执法两局重新“分家”。但因区政府主管领导变动，这一思路“胎死腹中”，至今没有一点消息。

　　旧模式行不通，新模式未定，执法人员没有斗志，城市管理出现持久的“真空”。而这直接导致了近期城市管理质量的下降。

　　“我们也很着急，但因上一次改革带来的混乱，上下没有理顺，现在无从下手。”郑州市城管局一位负责人焦急万分地说。

　　不过，据他介绍，“中原区的状况已有明显改善”，其原因就是该区在全市率先重新组建了执法局，并独立于城管局，同时下放办事处的执法中队收编执法局，执法又实现了专业化。

　　新改革

　　郑州市城管局设立“影子执法局”

　　怎样重新理顺市政、执法两者的关系，改变“眉毛胡子一把抓”的局面，郑州市城管局正在启动新一轮体制改革。

　　最新的办法是市政市容监察管理局的设立。

　　编制方案显示，该局主要承担市政管理、市容管理、户外广告、养犬等方面的行政处罚权，以及“全市城市管理行政执法工作的管理、监督、指导和协调，同时，负责监督指导各县、区依法开展城市管理行政执法工作”。

　　“这实际上是把以前的行政执法局的职权，重新分列出来，交由市政市容监察局行使。”郑州市城管局一负责人表示。

　　按照方案，该局下设综合处、法制处、执法管理处和执法督导处共4个处室，原郑州市行政执法监察支队支队长高保林、原郑州市城管局副局长张东伟任该局副局长，而局长由现任郑州市城管局局长余遂盈兼任。

　　眼下，人员调配、办公场所调整等正在进行。

　　再评价

　　新政被指“换汤不换药”

　　新政实施，本该一片叫好声，但因新成立的市政市容监察局仍要听命于城市管理局，被指“换汤不换药，中看不中用”。

　　据郑州市城管局知情人士介绍，市政市容监察局的成立，本意是好的，就是要让行政执法重新专业化。但是，市政管理和行政执法应该是一种“监督和制约”关系，市政管理有审批权，而行政执法有监督权，二者分立，才能“互相掣肘”。

　　“现在虽然成立一个新局承担行政执法职权，但因城市管理局局长兼任市政市容监察局的局长，造成后者事实上算是城市管理局的二级局，这样，执法业务要受城市管理局的指导，不利于工作开展。”他说。

　　此外，因受命于城市管理局，就无法对城市管理局审批行为进行有效监督。“好比左手砍右手一样，根本下不了手。”他说，“如果市政市容监察局不能彻底脱离城市管理局，即使它承担了行政执法职权，也是换汤不换药。”

　　再破题

　　“大城管”在郑“水土不服”

　　没有制约的权力就像一匹脱缰的野马，难以驾驭。

　　而在城市管理层面，审批权和执法权的分离，就是要让审批权受到制约和监督。

　　同时，因涉及行政处罚权，它的履行必须有法定的程序和依据，缺乏专业背景便可能导致执法行为偏离法治的“轨道”，导致行政行为非法。

　　为了实现审批权和执法权的分离，自1997年以来，全国有100多个城市开展了相对集中的行政处罚权试点工作，郑州是最早开展试点的城市之一。

　　它把分属于市政、规划、园林、环保等部门几十项城市管理方面的行政处罚权集中起来，交由专门的行政执法局行使。运行10年，总体来说效果不错。

　　然而在推行10年之后，郑州市却改弦易辙，撤销执法局，推行“大城管”体制。但新体制并没有预想的那样美好，反而导致城市管理出现盲目、混乱局面。

　　实践证明，这一模式在郑州“水土不服”。

　　“单设行政执法局”呼声再起

　　在某些时候，走“回头路”也是个不错的选择。

　　郑州大学法学院教授何玉玢在接受商报记者采访时曾多次表示，“大城管”体制虽然在事实上解决了基层城管力量不足的问题，但很难做到依法行政。

　　他认为，行政执法专业化的特点是，执法主体、执法权限法定化，它每一个执法行为，都必须有法律依据，无论是程序还是实体都要依法办事，这有助于依法行政理念的建立和推广。

　　因此，他建议，郑州市还应积极推进行政执法专业化。

　　郑州市城市管理局内部很多人也坚持这种观点。

　　郑州市城管局一位长期关注城管体制改革的负责人说：“行政执法局撤销后，执法队伍缺乏凝聚力，既无法开展统一行动，也不能对执法人员进行指导和监督，更别说对审批权的监督。要想从根本上解决审批、执法不分，城市管理不力，体制摇摆不定的局面，必须重新成立行政执法局，否则，无论对现有体制怎样调整，都是表面功夫。”

　　眼下，呼吁重新成立执法局的声音，正在郑州城管系统内部蔓延。